Об основных изменениях правовых норм, регулирующих отношения в области обращения с отходами в 2016 году

Как известно, в 2014 году в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законы, касающиеся деятельности в области обращения с отходами, были внесены существенные изменения (прежде всего по Федеральному закону от 29.12.2014 № 458-ФЗ), часть из которых была предусмотрена к вступлению в силу в 2016 году. Кроме того, некоторые изменения, которые должны были вступить в силу в 2015 году, оказались нереализованными, и потребовалась их дополнительная корректировка, а также внесение дополнительных изменений (прежде всего по Федеральному закону от 29.12.2015 № 404-ФЗ), как по существу правовых норм, так и срокам их вступления в силу.

Наиболее известными являются многочисленные корректировки сроков (по Фед. закону от 29.12.2015 № 404-ФЗ - до 01.07.2016) обязательного получения лицензии на соответствующую деятельность юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I-IV классов опасности.

Вместе с тем, изменения, которые вступают в силу в 2016 году, значительно шире. С 2016 года вступили в силу новые редакции многих статей Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ (с изм. от 29.06.2015 № 203-ФЗ, от 28.11.2015 № 357-ФЗ и от 29.12.2015 № 404-ФЗ), в том числе включающие (наряду с редакционными исправлениями) существенные изменения и дополнения в содержании правовых норм:

● статья 1 «Основные понятия» (увеличен (с 6-ти до 11-ти месяцев) срок временного складирования отходов, при котором такое складирование попадает под понятие «Накопление отходов»);

● статья 5 «Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами» (дополнена полномочиями в области обращения с отходами от использования товаров и введения экологического сбора, в области обращения с твердыми коммунальными отходами и др.);

● статья 6 «Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами» (дополнена полномочиями (наряду с прочим) по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР), порядка их разработки и утверждения применительно к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих региональному государственному экологическому надзору);

● статья 8 «Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами» (устанавливает распределение полномочий по уровням органов местного самоуправления – поселений, муниципальных районов и городских округов. По Федеральному закону от 28.11.2015 № 357-ФЗ на территориях сельских поселений (если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации) полномочия в области обращения с отходами осуществляют не сельские администрации, а органы местного самоуправления муниципального района);

● статья 10 «Требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов» (устанавливает рамочные требования учета существующих требований по обращению с отходами на стадиях проектирования, строительства, реконструкции, а также дополнительно капитального ремонта (без ликвидации и консервации) в отношении проектируемых (строящихся, реконструируемых, ремонтируемых) объектов);

● статья 11 «Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами» (дополнена обязанностями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соблюдать требования при обращении с группами однородных отходов, внедрять наилучшие доступные технологии (когда вступят в силу нормы в отношении объектов I категории по Федеральному закону от 21.07.2014 № 219-ФЗ), разрабатывать планы мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, связанных с обращением с отходами, планы ликвидации последствий этих чрезвычайных ситуаций, которые раньше входили в состав ПНООЛР);

● статья 12 «Требования к объектам размещения отходов» (дополнена запретом применения твердых коммунальных отходов (ТКО) для рекультивации земель и карьеров и содержит указание о том, что требования к объектам размещения отходов устанавливаются федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, т.е. Минприроды РФ);

● статья 13 «Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований» (утратила силу норма, устанавливавшая что, порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды определяется органами местного самоуправления);

● статья 14 «Требования к обращению с отходами I-V классов опасности» (устанавливает обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществить отнесение отходов к конкретному классу опасности с подтверждением этого отнесения уполномоченным федеральным органом и определяет полномочия федерального органа по установлению неких требований «при обращении с группами однородных отходов I-V классов опасности», а также по установлению (вместо Правительства РФ) порядка паспортизации отходов и типовых форм паспортов отходов);

● статья 15 «Требования к лицам, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности» (изменяет круг лиц, которые должны иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимых для работы с отходами I-IV классов опасности, и устанавливает, что типовые дополнительные профессиональные программы для этих целей утверждаются федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, т.е. Минприроды России, а не Минобрнауки РФ)

● статья 16 «Требования к транспортированию отходов» (дополнена уточнением о том, порядок транспортирования отходов должен предусматривать дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов и устанавливаться федеральным органом в области транспорта (вероятно, Минтрансом РФ) по согласованию с федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (т.е. Минприроды);

● статья 18 «Нормирование в области обращения с отходами» (отменяет единый порядок утверждения территориальными органами Росприроднадзора проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещения (ПНООЛР) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства, и приема отчетности от субъектов малого и среднего предпринимательства);

● статья 23 «Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов» (отражает особенности и конкретизирует установленные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» условия взимания платы при размещении отходов, определяет плательщиков этой платы);

● статья 24 «Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами» (дополнена перечнем мер экономического стимулирования, которые могут применяться при производстве упаковки и готовых товаров, после утраты потребительских свойств которыми образуются отходы, представленные биоразлагаемыми материалами.);

● статья 24.2 «Регулирование в области обращения с отходами от использования товаров» (дополнена по Федеральному закону от 29.12.2015 № 404-ФЗ уточнением о том, что норматив утилизации отходов от использования товаров может быть выполнен за счет утилизации любых отходов от использования товаров, входящих в одну или несколько групп товаров в соответствии с перечнем готовых товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, который уже распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886-р).

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» по Федеральному закону от 29.12.2014 (с изм. от 29.06.2015 № 203-ФЗ и от 29.12.2015 № 404-ФЗ) дополнен новыми статьями (ст.13.2-13.3 и ст.24.6-24.13), вступившими в силу с 01.01.2016 г., которые содержат требования по региональным программам и территориальным схемам в области обращения с отходами (в том числе с твердыми коммунальными отходами – ТКО) и нормы в отношении регулирования деятельности в области обращения с ТКО.

Применительно к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (наряду с новыми обязанностями предприятий-производителей и организаций-импортеров определенных видов продукции, подпадающих под перечень готовых товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886-р), наибольшее значение имеют новые требования статей 11, 14 и 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Однако реализация этих требований во многих случаях осложнена отсутствием соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

Так, по статьям 11 и 14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусмотрено соблюдение неких требований при обращении с группами однородных отходов, которые пока не установлены, и сохраняют силу многие старые, преимущественного санитарные и иные требования при обращении с отходами (см.табл.1).

Таблица 1. Основные подзаконные нормативные правовые акты, содержащие требования в области обращения с отходами по отдельным статьям Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (по состоянию на 01.02.2016)

Статьи Закона «Об отходах производства и потребления»	Постановления Правительства РФ	Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
Ст.9 Лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности	№ 1062 от 03.10.2015	-
Ст.11 Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами	№ 681 от 03.09.2010 (в ред. от 01.10.2013 № 860), № 390 от 25.04.2012 (с изм.)	СанПиН 2.1.7.1322-03, СанПиН 42-128-4690-88, СанПиН 2.2.3.2887-11, СанПиН 2.3.3.2892-11, СП № 4607-88
Ст.11 Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами	№ 681 от 03.09.2010 (в ред. от 01.10.2013 № 860), № 390 от 25.04.2012 (с изм.)	СанПиН 2.1.7.1322-03, СанПиН 42-128-4690-88, СанПиН 2.2.3.2887-11, СанПиН 2.3.3.2892-11, СП № 4607-88
Ст.131 Требования к обращению с ломом и отходами цветных и (или) черных металлов и их отчуждению	№ 369, № 370 от 11.05.2001, № 1287 от 12.12.2012	-
Ст. 14 Требования к обращению с отходами I-V классов опасности	№ 712 от 16.08.2013	Приказы Минприроды России от 04.12.2014 № 536, от 05.12.2014 № 541
Ст. 15. Требования к лицам, ко-торые допущены к сбору, транс-портированию, обработке, ути-лизации, обезвреживанию, раз-мещению отходов I-IV классов опасности	-	Приказ МПР России от 18.12.2002 № 868 (не зарег. в Минюсте России).
Ст. 16 Требования к транспортированию отходов	№ 1090 от 23.10.1993 № 372 от 23.04.1994	Приказы Минтранса РФ от 08.08.1995 № 73, от 04.07.2011 № 179, от 18.02.2013 № 52, СанПиН 2.1.7.1322-03, ГОСТ 19433–88, ГОСТ 26319–84, ГОСТ 27478–87
Ст. 17 Трансграничное перемещение отходов	№ 442 от 17.07.2003 (с изм. и доп.)	Приказ МПР России от 24.12.2003 №1151, Приказ Минприроды РФ от 29.06.2012 № 179
Ст.18 Нормирование в области обращения с отходами	-	Приказы Минприроды РФ от 25.02.2010 № 50 (в ред. от 22.12.2010 № 558, от 25.07.2014 № 338), от 05.08.2014 № 349
Ст.19 Учет и отчетность в области обращения с отходами	-	Приказ Минприроды РФ от 01.09.2011 № 721 (в ред. от 25.06.2014 № 284), Постановление Росстата   от 28.01.2011 № 17
Ст.20 Государственный кадастр отходов	-	Приказ Минприроды РФ от 30.09.2011 № 792, Приказы Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445 с доп. от 28.04.2015 № 360 и от 20.07.2015 № 585, от 22.10. 2015 № 841, от 15.12.2015 № 1008 (ФККО), от  01.08.2014 № 479, от 25.09.2014 № 592  и т.п. (ГРОРО)
Ст.23. Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов	№ 344 от 12.06.2003 (в ред. от 01.07.2005 № 410 с изм.)	Приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 в ред. от 27.03.2008 № 182
Ст.24.1 Утилизационный сбор	№ 1291 от 26.12.2013	-
Ст.24.2 Регулирование в области обращения с отходами от использования товаров	№ 1342 от 08.12.2015, № 1417 от 28.12.2015, Распоряжения от 24.09.2015, № 1886-р, от 04.12.2015 № 2491-р	-
Ст.24.3 Единая государственная информационная система учета отходов от использования товаров	№ 1520 от 30.12.2015	-
Ст.24.5 Экологический сбор	№ 1073 от 08.10.2015	-

Новые подзаконные акты Минприроды России касаются, в основном, конкретизации документального оформления деятельности в области обращения с отходами. В связи с этим особо выделяются подписанные еще в 2014 году, но вступившие силу только в 2016 году приказы Минприроды от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду» и от 05.12.2014 № 541 «Об утверждении Порядка отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности».

Критерии отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утвержденные приказом Минприроды России от 04.12.2014 № 536 (зарег.в Минюсте России 25.12.2015 № 40261), в основном повторяют методические подходы к определению класса опасности конкретного вида отходов, которые были приняты в ранее действовавшем (незарегистрированным в Минюсте РФ) приказе МПР России от 15.06.2001 № 511, с некоторыми изменениями и дополнениями. Как указано в приказе Минприроды России от 04.12.2014 № 536, утвержденные «Критерии...» предназначены не только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (как это было указано в приказе МПР России от 15.06.2001 № 511), но и для Росприроднадзора. В соответствии с приказом Минприроды России от 04.12.2014 № 536 критериями отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду являются:

● степень опасности отхода для окружающей среды (по ранее действовавшему приказу МПР России от 15.06.2001 № 511 рассматривалось как отнесения отходов к классам опасности расчетным методом);

● кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует (по ранее действовавшему приказу МПР России от 15.06.2001 № 511 рассматривалось как отнесения отходов к классам опасности экспериментальным методом).

Порядок отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности, утвержденный приказом Минприроды России от 05.12.2014 № 541, устанавливает процедуру подготовки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (хозяйствующими субъектами) документов и материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности, их рассмотрения и принятия решения о соответствии вида отходов конкретному классу опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем, в связи с передачей определенных полномочий субъектам Российской Федерации согласно новым нормам, вступившим в силу с 01.01.2016, неизбежно возникают новые проблемы по сопровождению деятельности по обращению с отходами. В частности, согласно нормам вступившей в силу новой редакции статьи 18 «Нормирование в области обращения с отходами» Федерального закона «Об отходах производства и потребления» полномочия федерального органа по утверждению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещения (ПНООЛР) остаются только в отношении лиц, подлежащих федеральному экологическому надзору, а в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на объектах, подлежащих региональному экологическому надзору, установлены полномочия органов власти субъектов Российской Федерации по утверждению ПНООЛР и приему отчетности от субъектов малого и среднего предпринимательства (причем последнее - в соответствии со своими порядками, установленными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации), т.е. уже исходя из первоначальной версии новой редакции статьи 18 следует, что приказ Минприроды России от 16.12.2010 № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)» применим только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, объекты которых подлежат федеральному экологическому надзору .

Согласно изменениям, внесенным в статью 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (в ред. Фед. закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ) Федеральным законом от 29.12.2015 № 404-ФЗ, юридические лица и индивидуальные предприниматели на объектах, подлежащих федеральному экологическому надзору, по-прежнему разрабатывают ПНООЛР в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным органом (т.е. Минприроды России), а на объектах, подлежащих региональному экологическому надзору, необходимо разрабатывать ПНООЛР в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами.

Исходя из этого, действующие приказы Минприроды России от 25.02.2010 № 50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» и от 05.08.2014 № 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» применимы только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, объекты которых подлежат федеральному экологическому надзору. Каким образом (с точки зрения прав и законных интересов предприятий при отсутствии каких-либо регламентов, порядков и т.п.) и согласно каким методическим указаниям органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (при радикально различном уровне их профессиональной и организационной готовности) будут утверждать ПНООЛР юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, объекты которых попали не под федеральный, а под региональный экологический надзор, не ясно.

Более подробно с изменениями правовых норм можно ознакомиться в книге «Экологическая безопасность и охрана окружающей среды на предприятиях и в организациях», автор Бабина Ю.В. Учебно-методическое пособие для технических руководителей и специалистов предприятий промышленности, энергетики и транспорта в области экологической безопасности. М.: Изд-во НОУ «Научный и учебно-методический центр», 2016. - 245 стр., www.14001.ru.

Текстовая сноска на индекс в статье

Действие вступившей в силу в 2016 г. редакции статьи 18 «Нормирование в области обращения с отходами» (в ред. Фед.закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ с изм. по Фед.закону от 29.12.2015 № 404-ФЗ) предположительно ограничено периодом с 01.01.2016 до 01.01.2019, поскольку с 1 января 2019 года Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ предусмотрено вступление в силу другой редакции статьи 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», регламентирующей необходимость разработки ПНООЛР и установления лимитов только для объектов I и II категорий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Ю.В. Бабина,
д.э.н., профессор, ведущий эксперт,
НОУ «Научный и учебно-методический центр»