Особо охраняемые природные территории: тенденции законодательных инициатив

Законодательство об особо охраняемых природных территориях имеет тенденцию к постепенной детализации порядка ведения рекреационной деятельности на отдельных категориях особо охраняемых природных территорий. Так, акценты правового регулирования особо охраняемых природных территорий постепенно смещаются с собственно природоохранных на более экономически привлекательные – рекреационные.

Автором статьи рассмотрены законодательные инициативы федерального и регионального уровня, направленные на преобразование государственных природных заповедников в национальные парки, на взимание платы за посещение отдельных категорий особо охраняемых природных территорий. Кроме того, автором проанализированы причины и обоснования указанных законодательных инициатив, недостатки действующего правового регулирования особо охраняемых природных территорий, а также сделаны выводы о необходимости гармонизации норм экологического и налогового законодательства.

Управление особо охраняемыми природными территориями

Правовой режим особо охраняемых природных территорий устанавливается Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ, ООПТ соответственно). В прошлом, 2015 году, Закону об ООПТ исполнилось 20 лет. Однако правовое регулирование представляет собой весьма динамичную систему, которая не стоит на месте. Так, с 1995 г. и до настоящего времени было принято 25 федеральных законов, вносящих изменения в Закон об ООПТ. Безусловно, целью любых изменений является актуализация правовых требований и норм, а также их адаптация к современным реалиям. Вместе с тем, реформирование правового регулирования ООПТ продолжается. В настоящее время разработано несколько проектов федеральных законов о внесении изменений в Закон об ООПТ, о которых хотелось бы поговорить подробнее.

Так, Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 406-ФЗ) введена норма, предусматривающая, что в случаях, установленных федеральными законами, национальные парки могут быть созданы путем преобразования государственных природных заповедников (далее – заповедник) при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование.

Из указанной нормы следует, что, во-первых, любыми федеральными законами могут быть установлены некие случаи, при которых национальные парки могут быть созданы путем преобразования заповедников, что, безусловно, представляется некорректным. Так, создается предпосылка для прецедентов массового перевода заповедников в национальные парки и, как следствие, ослабление охраны самой строгой по режиму категории ООПТ. Вместе с тем такие случаи не были установлены ни одним федеральным законом, принятым после вступления в силу Закона № 406-ФЗ. Другими словами, механизм реализации данной нормы хотя бы в единичном примере до настоящего времени отсутствует. Во-вторых, для указанного «преобразования», а, фактически, изменения категории ООПТ, необходимо получение положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование.

Кроме того, согласно части 2 статьи 10 Закона 406-ФЗ преобразование заповедников в национальные парки должно было быть осуществлено до 31 декабря 2015 года решением Правительства Российской Федерации по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих указанное решение. До настоящего времени (февраль 2016 г.) ни один из заповедников преобразован по указанному основанию не был, что вполне объяснимо: общая норма прописана, однако для ее реализации не хватило еще одного «винтика» механизма – федерального закона, устанавливающего «особые случаи».

Скорректировать указанные положения возможно лишь путем внесения изменений в Закон № 406-ФЗ. Стоит отметить, что сроки не были изменены ни Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», ни одним из семи федеральных законов, которые были приняты в целях внесения изменений в Закон об ООПТ.

В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 октября 2015 г. принят в I чтении проект федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект № 826412-6) .

Законопроект № 826412-6 разработан Минприроды России в начале 2014 г. во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 31 января 2014 г. № Пр-210 и поручения Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № АД-П9-926.

Минприроды России в обсуждаемом в настоящей статье законопроекте № 826412-6 отреагировало на общественные волнения по поводу возможности массового перевода заповедников в категорию национальных парков согласно Закону № 406-ФЗ. Так, законопроект № 826412-6 вносит дополнение в статью 38 Закона об ООПТ, согласно которому решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, осуществляется до 31 декабря 2016 года преобразование в национальные парки Тебердинского государственного природного биосферного заповедника, государственного природного заповедника «Столбы», государственного природного биосферного заповедника «Командорский» и государственного природного заповедника «Гыданский». Кроме того, согласно законопроекту № 826412-6 признаются утратившими силу абзац четвертый части 10 статьи 1, статья 3 и часть 2 статьи 10 Закона 406-ФЗ.

Указанными нормами решаются сразу четыре проблемы: во-первых, устанавливается закрытый перечень заповедников, которые могут быть преобразованы в национальные парки, во-вторых, устанавливается новый срок, в течение которого такое преобразование должно быть произведено, в-третьих, реализация указанной нормы не требует принятия иных федеральных законов, в-четвертых, преобразование заповедников и национальных парков не требует проведения экологической экспертизы.

Плата за посещение особо охраняемых природных территорий: федеральный уровень

Вторым вопросом настоящей статьи является вопрос платности посещения отдельных категорий ООПТ. Так, Законом № 406-ФЗ предусмотрено установление платности посещения физическими лицами территорий государственных природных заповедников, национальных парков в целях познавательного туризма (абзац 2 части 6 статьи 15 Закона об ООПТ в редакции закона № 406-ФЗ).

Так, согласно приказам Минприроды России от 09.12.2014 N 546 «Об утверждении Порядка определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма», от 08.04.2015 № 174 «Об утверждении Порядка определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий национальных парков в целях туризма и отдыха» федеральное государственное бюджетное учреждение, осуществляющее управление соответствующим национальным парком или заповедником утверждает размер платы за посещение заповедника только после ее согласования с Минприроды России. Кроме того, размер платы должен опубликован на соответствующих официальных сайтах заповедников и национальных парков. Несмотря на то, что приказы Минприроды России действуют уже более полугода на сайтах многих ООПТ федерального значения указанная информация отсутствует. При этом, к примеру, в национальном парке «Угра» плата за самостоятельное посещение визит-центров и информационных пунктов не взимается, оплачиваются услуги по проведению экскурсий, временному размещению в гостиницах и прокат инвентаря . В соответствии с согласованным 24 декабря 2015 г. с Минприроды России перечнем платных услуг, оказываемых ФГБУ «Национальный парк «Валдайский», плата взимается за проведение экскурсий, проживание на территории национального парка и прокат инвентаря. Плата за входной билет в указанном перечне отсутствует .

На указанную новеллу о взимании платы за посещение заповедников и национальных парков отреагировали несогласные депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – ГД РФ). Так, депутатами ГД РФ 14 марта 2014 г. был внесен законопроект № 472490-6 «О признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», предусматривающий отмену платы за посещение физическими лицами государственных природных заповедников и национальных парков в целях туризма и отдыха (далее – законопроект № 472490-6) .

Согласно заключению Комитета ГД РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии (далее – Комитет) возможность взимания платы за посещение физическими лицами территорий заповедников и национальных парков установлена, в том числе и Налоговым кодексом Российской Федерации (далее – НК РФ). В пункте 20 части 2 статьи 149 НК РФ определено, что организации, осуществляющие управление заповедниками, ботаническими садами и зоопарками, национальным парками, природным парками и ландшафтными парками, имеют возможность реализации входных билетов и абонементов на посещение культурно-просветительных и зрелищно-развлекательных мероприятий, аттракционов в зоопарках и парках культуры и отдыха, экскурсионных билетов и экскурсионных путевок.

Далее, заключение Комитета содержит неожиданный вывод – понятия «плата за посещение ООПТ» и «плата за входной билет» не тождественны, поскольку «плата за посещение ООПТ» взимается с граждан при пользовании соответствующей инфраструктурой – экскурсионными экологическими тропами и туристическими маршрутами, смотровыми площадками, местами наблюдения за дикими животными, местами отдыха, кемпингами, стоянками. Следовательно, физическое лицо может и должно оплатить отдельно вход на территорию ООПТ, отдельно – посещение отдельных «платных» участков ООПТ.

Кроме того, авторы законопроекта № 472490-6 в пояснительных материала к нему указывают, установленная плата может стать препятствием для экологического просвещения населения и существенно ограничивает малообеспеченным гражданам возможность их посещения. Однако указанные причины разработки законопроекта № 472490-6 не были поддержаны Комитетом. В заключении Комитета сделан вывод о необходимости изменения текста законопроекта № 472490-6 в части установления нормы о том, что порядок определения платы, взимаемой за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма и территорий национальных парков в целях туризма и отдыха, должен включать случаи освобождения от взимания платы для отдельных категорий лиц. Однако текст законопроекта № 472490-6 изменен не был и 27 января 2016 г. он был отклонен в первом чтении.

Неясным остается позиция Комитета, который, сначала пытается «развести» два понятия, тем самым обосновывает правомерность взимания двух разных видов платы, а затем делает вывод о необходимости установления определенных исключений и льгот. Кроме того, эксперты Комитета ошибочно трактуют действующую норму. Согласно абзацу 2 части 5 статьи 9 и абзацу 2 части 6 статьи 15 Закона об ООПТ за посещение физическими лицами территорий национальных парков и заповедников взимается плата, порядок определения которой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся национальные парки, то есть посещение заповедников и национальных парков является платным в силу закона, администрация ООПТ обязана взимать указанную плату. Однако в заключении Комитета указанные положения трактуются как норма о возможности взимания платы, что представляется некорректным. Возможность взимания платы за входной билет установлена нормами пункта 20 части 2 статьи 149 НК РФ, что противоречит абзацу 2 части 5 статьи 9 и абзацу 2 части 6 статьи 15 Закона об ООПТ.

По нашему мнению, понятия «плата за входной билет» и «плата за посещение» представляются тождественными по следующим причинам.

Согласно Толковому словарю русского языка под ред. С.И. Ожегова «вход» – это место, где входят. Отсюда – «входной билет», то есть билет, покупаемый при входе. «Войти» означает вступить, проникнуть внутрь. «Посетить» – прийти к чему-нибудь, побывать у чего-нибудь. Отсюда – посещение. Следовательно, покупка входного билета и представляет собой плату за посещение ООПТ.

Цели взимания «платы за посещение» не позволяют сделать вывод о том, что она взимается с граждан только при пользовании соответствующей инфраструктурой, поскольку вход на территорию ООПТ и есть посещение ООПТ. Если у посетителей заповедников и национальных парков есть необходимость использования инфраструктуры, инвентаря, организации специализированных экскурсий, то за оказание данных услуг могут взиматься иные виды платы, но не плата за посещение.

Вместе с тем Минприроды России продолжает уточнять вопрос подготовки порядка определения платы за посещение заповедников и национальных парков. Так, законопроект № 826412-6 вносит изменения в абзац 2 части 5 статьи 9 и абзац 2 части 6 статьи 15 Закона об ООПТ, согласно которым данный порядок должен включать и случаи освобождения от взимания платы, что позволяет сделать вывод, что речь идет именно о плате за вход на территорию ООПТ (посещение ООПТ).

Плата за посещение особо охраняемых природных территорий: региональный уровень

Инициатива федерального уровня в части установления платы за посещение отдельных категорий ООПТ была поддержана и региональными властями. Так, Мурманской областной Думой в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации в порядке законодательной инициативы в ГД РФ внесен проект федерального закона № 965777-6 «О внесении изменений в статью 21 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – законопроект № 965777-6). Так, указанный законопроект № 965777-6 предусматривает установление возможности взимания платы государственными учреждениями, созданными субъектами Российской Федерации и осуществляющими управление природными парками, за посещение физическими лицами территорий природных парков (за исключением участков, расположенных в границах населенных пунктов) в целях туризма и отдыха. Порядок определения указанной платы устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такая норма, прежде всего, устанавливает возможность взимания платы за посещение природных парков, находящихся полностью или частично за пределами населенных пунктах.

Интересным представляется обоснование необходимости разработки законопроекта № 965777-6, указанное в пояснительной записке. Так, разработчик ссылается на уже установленную норму о возможности взимания платы за посещение ООПТ федерального значения и отсутствия такой нормы в отношении ООПТ регионального значения. Далее, разработчиком определяется цель правового регулирования – расширение источников формирования доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации, определение дополнительного источника финансирования полномочий субъектов Российской Федерации в области обеспечения охраны и использования ООПТ, а также обеспечения единообразия применения норм федерального законодательства в отношении ООПТ.

Первые две цели понятны – фискальная функция и финансирование обустройства ООПТ как туристических центров. Хотя здесь тоже возможны проблемы правоприменения: если, к примеру, администрации всех природных парков на территории Российской Федерации не воспользуются указанным правом взимать плату (ведь норма сформулирована именно как возможность, как право, а не как обязанность). Значит, никакие денежные средства в бюджеты субъектов Российской Федерации не поступят, а обозначенные цели регулирования не будут достигнуты.

Кроме того, не совсем ясно, каким образом законопроект обеспечит единообразное применение норм федерального законодательства в отношении ООПТ. Законом об ООПТ установлены основные понятия и принципы регулирования ООПТ федерального и регионального значения, установлены требования к режиму ООПТ. Каким образом норма в отношении одной категории ООПТ регионального значения обеспечит единообразие применения норм федерального законодательства? Что делать с иными категориями ООПТ регионального значения (государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, а также иные категории ООПТ регионального значения, создание которых предусмотрено соответствующим законом субъектов Российской Федерации)? Почему они выпали из сферы правового регулирования законопроекта?

Еще одним интересным моментом пояснительной записки является указание на то, что согласно законопроекту утверждаемый порядок определения платы за посещение природных парков должен включать и случаи освобождения от взимания платы. Однако такая норма в законопроекте отсутствует.

На основании изложенного считаем, что цели регулирования, заявленные разработчиком, не будут реализованы в полном объеме.

Проект федерального закона с аналогичным названием и содержанием внесен в ГД РФ Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан и депутатом ГД РФ Р.Р. Ишмухаметовым (далее – законопроект № 965618-6 ). Авторами законопроекта в пояснительной записке указывается, что единые цели создания национальных и природных парков диктуют необходимость единообразного подхода к вопросу ресурсного обеспечения возложенных на них задач. Вопросы освобождения платы или необходимость исполнения фискальной функции в пояснительной записке к законопроекту не раскрываются.

При этом согласно пункту 3 постановления Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан от 24 декабря 2015 г. № ГС-1494 указанное постановление и законопроект были направлены в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с просьбой поддержать законодательную инициативу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан.

Итоги

Законодательство является инструментом воздействия на социальные отношения. При помощи создания и изменения законодательных требований выстраивается и постоянно корректируется модель правового регулирования. Постепенно законодатель приходит к пониманию необходимости социально ориентированного регулирования, а не регулирования вообще. Нормы и требования, установленные Законом № 406-ФЗ, до настоящего времени не реализованы в полном объеме. Остаются пробелы, которые необходимо заполнить путем уточнения формулировок в Законе № 406-ФЗ. Так, внесенным в ГД РФ и рассмотренными в настоящей статье законопроектами определяется порядок преобразования четырех заповедников в национальные парки, необходимость установления случаев освобождения от взимания платы за посещение заповедников и национальных парков, предусматривается возможность взимания платы за посещение природных парков. Кроме того, требования о взимании платы за посещение отдельных категорий ООПТ (как действующие, так и планируемые) необходимо согласовать с нормами налогового законодательства, что ни одним законопроектом не предусмотрено. Вместе с тем следует заметить, что согласно части 7 статьи 1 НК РФ внесение изменений в налоговое законодательство возможно лишь отдельным законопроектом.

Текстовые ссылки на индексы в статье

1Законопроект разработан Минприроды России.

2 Рассмотрение законопроекта во втором чтении было перенесено дважды. С текстом законопроекта № 826412-6 можно ознакомиться в СПС «КонсультантПлюс» и на сайте автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=826412-6. Дата обращения: 03.02.2016 г. Рассмотрение законопроекта во втором чтении было перенесено дважды.

3 Официальный сайт национального парка «Угра». [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.parkugra.ru/otdih/stoimost-uslug.html. Дата обращения: 07.02.2016 г.

4 По данным официального сайта «Национального парка «Валдайский». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.valdaypark.ru/files/tarify_2016.pdf. Режим доступа: 07.02.2016 г.

5 По данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=472490-6&02. Дата обращения: 03.02.2016 г.

6 Толковый словарь русского языка / С.И. Ожегов; под ред. проф. Л.И. Скворцова – М. – 2014. – 1376 с.

7 По данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=965777-6. Дата обращения: 10.02.2016 г.

8 См. ссылку 7.

М.Е. Бабич,
консультант отдела оценок в сфере транспорта, связи
и экологии Департамента оценки регулирующего
воздействия Минэкономразвития России,
магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),
аспирант кафедры экологического, земельного
и трудового права юридического института СКФУ