Font Size

Cpanel

Казахстан: проблемы правового регулирования эмиссий в окружающую среду

ekubaevj201704Статья посвящена вопросам правового регулирования эмиссий в окружающую среду в Республике Казахстан. В ней автор раскрывает институциональные основы регулирования экологических отношений, дает правовую характеристику эмиссиям в окружающую среду, затрагивает существующие проблемы в этой сфере природопользования, вносит предложения по совершенствованию экологического законодательства, затрагивает вопросы ответственности природопользователей за экологические правонарушения.

Рассматриваемые в статье вопросы взаимодействия общества и природы, опыт Казахстана в правовом регулировании эмиссий в окружающую среду весьма ценны и интересны для специалистов, ученых и законодателей ЕврАзЭС в условиях сближения правовых систем стран этой международной экономической организации.

Общие институциональные основы регулирования экологических отношений

Окружающая природная среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, а также местом для размещения производственных объектов, обеспечивающих его же полезную деятельность. Таким образом, окружающая природная среда образует сложное понятие, в рамках которого исторически получили развитие две основные формы взаимодействия общества и природы.

Первая – использование природы для удовлетворения человеком своих материальных и духовных потребностей. Второе – это охрана окружающей среды с целью сохранения самого человека и других природных ресурсов (объектов), опять же в интересах человека.

Надо сказать, что XX век и начавшийся XXI век существенно усилили влияние на природную среду вследствие активной человеческой деятельности. Существует и статистика, показывающая негативное влияние антропогенной деятельности на природную среду. Так, например, в одном из источников есть такие данные: за всю историю цивилизации было вырублено 2/3 лесов планеты, уничтожено более 200 видов животных и растений, на 10 млрд. тонн уменьшилось запасов кислорода, деградировано около 200 млн. гектаров земель.2 По-разному можно относиться к этой информации, тем не менее, глобализационные процессы, интеграция экономик разных регионов планеты, развитие техники и технологий, увеличение численности населения и потребностей человечества, практически не оставили на планете места, где бы мы встретили первозданную природную среду.

Потребление и безвозвратное изъятие возобновляемых природных ресурсов по некоторым параметрам уже превосходит способность природных систем к самовоспроизводству. Именно это является одной из главнейших проблем в сфере охраны окружающей среды.

Чтобы как-то упорядочить влияние человека на природную среду в каждой стране существуют правовые, экономические, политические, технические, социальные и др. механизмы регулирования экологических отношений. Республика Казахстан, страна богатая природными ресурсами, имеющая современное производство, в том числе в сфере недропользования, строит свою экономическую политику таким образом, чтобы как-то снизить нагрузку на окружающую природную среду. Думается, что опыт Казахстана в правовом регулировании эмиссий в окружающую среду весьма ценен и интересен для специалистов, ученых и партнеров ЕврАзЭС, тем более в условиях, сближения правовых систем и наших стран. Итак, в действующем законодательстве Республики Казахстан закреплены институциональные основы регулирования экологических отношений, важными из них являются:

1. Правовой институт права собственности государства на землю, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы.3

2. Правовой институт обеспечения «устойчивого развития» Республики Казахстан.4

3. Правовой институт обеспечения «экологической безопасности».5

4. Правовой институт обеспечения платности природопользования и разрешительного порядка воздействия на окружающую среду.

5. Правовой институт обеспечения неотвратимости ответственности за нарушение экологического законодательства.

6. Правовой институт обеспечения доступности экологической информации для общества.

Это только наиболее значимые институциональные основы регулирования экологических отношений в Казахстане. Однако в сфере реализация этих правовых институтов существуют много проблем, которые мешают обеспечить необходимый баланс между природопользованием и охраной окружающей среды.

Рыночная экономика и неэффективное государственное управление природными ресурсами, к сожалению, способствуют деградации среды обитания человека и ведут к разрушению природных комплексов. У экономики свои интересы – прибыль, конкуренция, расширение бизнеса, а у власти свои – пополнение бюджета за счет экологических платежей, при чем не всегда справедливыми и законными методами.

Между тем экономическая система и система власти должны соотносить свои цели с экологической системой, учитывать основные характеристики природной среды и ответственно использовать интитуциональные основы природопользования и охраны окружающей среды.

Правовая характеристика эмиссий в окружающую среду

Термин «эмиссии в окружающую среду» был введен в Казахстане с принятием Экологического кодекса (далее – ЭК РК), под которой понимаются: «выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, размещение серы в окружающей среде в открытом виде».6 Таким образом, приведенное законодательное толкование этого понятия (термина) предусматривает несколько видов вредного воздействия на природную среду.

Первый вид – это «выбросы» загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных и передвижных источников. Особым видом специального природопользования являются и выбросы парниковых газов7, производимых на основе квот, выделенных либо приобретенных на рынке. Это тема требует особого и отдельного разговора, поскольку имеются много проблем как в сфере управления выбросами парниковых газов, так и в деятельности природопользователей, осуществляющих выбросы парниковых газов.

Вторым видом эмиссий – являются «сбросы» загрязняющих веществ на поверхность земли или водные объекты.

Третьим видом эмиссий – являются «размещение отходов производства и потребления» в окружающей среде.

Четвертый вид эмиссий – это «размещение серы в окружающей среде в открытом виде». Прецедент мирового масштаба, поскольку ни в одной стране мира нет такого вида природопользования, за который необходимо производить обязательную плату по существующим ставкам. Появление этого прецедента – заслуга бывшего министра, акима области и академика С.Даукеева, очень умело и ловко нашедшего источник пополнения бюджета за счет одного лишь предприятия, имевшего в своих хранилищах несколько миллионов тонн серы, высококачественной продукции, востребованной международным и внутренним рынком. Об этом многократно уже говорилось, писалось, шли судебные процессы, переговоры на разных уровнях, поэтому это предмет другого и долгого разговора…

Ранее, одним из видов эмиссии в окружающую среду были «вредные физические воздействия»8- природопользование, не представляющего пока на практике никаких проблем и не вызывающих вопросов.

Что же проблемного существуют в этой сфере?

Так, например, принятое в ЭК РК определение лимита на эмиссии в окружающую среду как «нормативного объема эмиссий в окружающую среду, устанавливаемого на определенный срок» (пункт 44 статьи 1) неудачное и не позволяет ясно и четко разграничить данное понятие от нормативов эмиссий. Нормативы эмиссий, также, как и лимиты на эмиссии, связаны с определенными допустимыми объемами эмиссий и устанавливаются на определенный срок.

В результате отсутствия ясного определения лимитов на эмиссии в законодательстве и правоприменительной практике понятия лимитов и нормативов эмиссий зачастую смешиваются, в то время как их правовой режим различен.

Лимиты на эмиссии устанавливаются уполномоченным органом в экологическом разрешении и отражают итоговые объемы эмиссий всего производственного объекта и общие объемы по каждой промышленной площадке в разрезе загрязняющих веществ.

Следует отметить, что в ранее действовавшем законодательстве лимит эмиссий также определялся как общий объем эмиссий в окружающую среду, осуществляемый природопользователем. Так, в ранее действовавшем Законе «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года лимиты на загрязнение окружающей среды определялись как «пределы поступления общего объема загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, а также влияния на окружающую среду шума, вибраций, магнитных полей и иных вредных физических воздействий в уровнях, при которых сохраняется благоприятная окружающая среда» (статья 1).

В связи с изложенным было бы желательно в действующем ЭК РК определить лимиты на эмиссии в окружающую среду в качестве общих объемов эмиссий в окружающую среду, устанавливаемых уполномоченным органом в области охраны окружающей среды или местным исполнительным органом в разрешении на эмиссии в окружающую среду или Правительством Республики Казахстан в случаях и порядке, установленных в ЭК РК.

Экологический кодекс РК не определяет ясно и правовой статус проектов нормативов эмиссий, разработка и согласование которых необходима для получения разрешения на эмиссии.

Следует отметить, что документом, удостоверяющим право природопользователя на осуществление эмиссий и устанавливающим конкретные сроки, разрешенные объемы эмиссий и условия природопользования, является разрешение на эмиссии в окружающую среду, но не проекты нормативов эмиссий (пункт 1 статьи 69 ЭК РК).

В связи с этим из анализа норм ЭК РК следует, что проект нормативов эмиссий является вспомогательным документом, который содержит технические расчеты и обоснования объемов эмиссий, запрашиваемых природопользователем при подаче заявки на получение разрешения на эмиссии. Однако расплывчатая формулировка о том, что «величины нормативов эмиссий являются основой для выдачи экологических разрешений» (пункт 3 статьи 25 ЭК РК) приводит к неоднозначному пониманию правового статуса проектов нормативов эмиссий в правоприменительной практике. В частности, данная норма является основанием для привлечения природопользователей к ответственности за нарушение показателей, отраженных в проектах нормативов эмиссий, но не установленных в разрешении на эмиссии.

В связи с этим природопользователи неоднократно предлагали определить проекты нормативов эмиссий в окружающую среду в качестве технических документов, которые содержат расчетные значения, обосновывающие запрашиваемые природопользователем лимиты на эмиссии в окружающую среду.

В настоящее время в Казахстане отсутствует полная систематизированная методическая и инструктивная база для расчета нормативов эмиссий, что значительно осложняет работу по разработке проектов нормативов эмиссий и ведет к спорам при проведении государственного контроля в области охраны окружающей среды. Поэтому при расчетах эмиссий и при государственных проверках необходимо применять только допущенные к использованию на территории Республики Казахстан инструктивно-методические документы и программные комплексы согласно ежегодному перечню, публикуемому уполномоченным органом в области охраны окружающей среды.

Принцип платности эмиссий в окружающую среду

Принцип платности эмиссии в окружающую среду является важной, необходимой и справедливой институциальной основой. Природопользование должно быть платной – это аксиома, признаваемая всеми странами мира, и Казахстан в этом плане не исключение.

Плата за эмиссии есть один из механизмов экономического регулирования охраны окружающей среды и природопользования (глава 10 ЭК РК), поэтому Налоговый кодекс Республики Казахстан (далее – НК РК) содержит конкретные нормы, регулирующие эти отношения (глава 71 НК РК). Так, согласно статье 494 НК РК «объектом обложения является фактический объем эмиссий в окружающую среду в пределах и (или) сверх установленных нормативов эмиссий в окружающую среду: выбросов загрящняющих веществ; сбросов загрязняющих веществ; размещенных отходов производства и потребления; размещенной серы, образующейся при проведении нефтяных операций».

Налоговый кодекс предусматривает также базовые ставки платы за каждый вид эмиссий, определяемых исходя из размера месячного расчетного показателя, установленного законом о республикансом бюджете. В некоторых случаях применяются соответствующие коэффициенты в зависимости от субъектов природопользования и видов эмиссий.

Необходимо сказать и о праве местных представительных органов (маслихатов) повышать ставки платы, установленные НК РК, но не более чем в два раза. Между тем, эти органы могут повышать ставки платы за выбросы загрязняющих веществ от сжигания попутного и(или) природного газа в факелах более чем в два раза. К сожалению, полномочия маслихатов в таких случаях не ограничены, хотя они вправе не повышать ставки платы субъектам природопользования, заключившим соглашение в области энергосбережения и повышения энергоэффективности, по объектам исключительно в рамках такого соглашения.

Таким образом, плата за эмиссии в окружающую среду регулируется налоговым законодательством и поэтому эта обязанность природопользователя должна быть под контролем налоговых органов.

Между тем, нынешняя казахстанская реальность свидетельствует об имеющихся серьезных проблемах в этой сфере взаимоотношений природопользователя и государства. В чем они заключаются?

Как указано выше, в настоящее время, НК РК предусматривает право маслихатов повышать ставки платы за сжигание попутного и природного газа в факелах более чем в два раза. И как показывает практика, такие повышенные ставки платы устанавливаются маслихатами в регионах, где есть крупные бюджетообразующие предприятия, способные платить по высоким ставкам. Таким образом, в отдельных регионах допускаются дискриминнационные меры в отношении природопользователей, хотя по закону все природопользователи должны нести равную обязанность по осуществлению экологических платежей.

В связи с этим природопользователи и инвесторы неоднократно предлагали исключить повышенные ставки платы и применять базовую ставку платы ко всему фактическому объему эмиссий. При этом фактический объем эмиссий должен включать:

1) эмиссии в пределах лимитов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении;

2) эмиссии сверх установленных лимитов эмиссий в окружающую среду;

3) эмиссии без оформленного в установленном порядке разрешительного документа, когда такой разрешительный документ требуется в силу норм законодательства.

Ответственность природопользователей за неправомерные эмиссии в окружающую среду

В настоящее время за превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в проектной документации и (или) экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, природопользователи фактически привлекаются к ответственности дважды, а именно в рамках: законодательства об административных правонарушениях (1000% ставки платы за эмиссии за превышенный объем) и экологического законодательства (возмещение ущерба с применением «косвенного метода» экономической оценки ущерба с повышающими коэффициентами).

Остановимся на административной ответственности.

Так, статья 328 Кодекса Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП РК) устанавливает ответственность за превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в проектной документации и (или) экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения.

В приведенной норме КоАП РК административные взыскания в виде штрафов в зависимости от субъекта рассчитываются по различным основаниям и установлены несоразмерно. Так, для физических лиц, субъектов малого и среднего предпринимательства административные штрафы выражаются в МРП9 , в то время как для субъектов крупного предпринимательства – в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий.

В этой связи следует отметить, что административный штраф не должен носить компенсационный характер, т.е. он не должен быть направлен на возмещение вреда окружающей среде, а должен являться санкцией, установленной государством за нарушение установленного порядка.

Более того, такое взыскание (санкция), предусмотренное в статье 328 КоАП РК для субъекта крупного предпринимательства, не содержится в Общей части КоАП РК10, а потому, исходя из общей теории административного права, приведенная норма Особенной части КоАП РК не должна иметь юридической силы.

Поэтому, в целях установления единого подхода в определении размера штрафа, как меры административного взыскания, и в связи с неоправданно высокой ответственностью природопользователей за превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в проектной документации и (или) экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения, в статье 328 КоАП РК необходимо установить административный штраф для субъектов крупного предпринимательства в кратном соотношении к МРП, исключив процентное соотношение к ставкам платы за эмиссии.

Хотелось бы остановиться еще на одной острой проблеме, касающегося расчета размера ущерба окружающей среде.

Так, ЭК РК неясно и противоречиво устанавливает приоритетность возмещения вреда окружающей среде в натуральной форме, в силу чего приоритетность натуральной формы возмещения вреда носит декларативный характер.

В частности, ЭК РК обязывает должностное лицо уполномоченного органа по охране окружающей среды в первую очередь рассмотреть возможность возмещения вреда в натуральной форме (пункт 2 статьи 109). Во-первых, рассмотрение возможности возмещения вреда в натуре неравнозначно обязательности применения такого способа возмещения вреда во всех случаях, когда это возможно. Во-вторых, согласно другому положению ЭК РК обязанность возместить вред окружающей среде в натуральной форме может быть возложена на причинителя вреда решением суда лишь с согласия сторон (пункт 4 статьи 322).

Между тем «прямой метод» экономической оценки ущерба окружающей среде позволяет наиболее верно определить размер ущерба, причиненного природным объектам, в виде затрат необходимых для их восстановления. Именно поэтому ЭК РК закрепляет приоритет «прямого метода» оценки ущерба окружающей среде над «косвенным методом». Однако такой приоритет носит юридически необеспеченный характер, поскольку возможность восстановления состояния окружающей среды должностными лицами, как правило, не устанавливается. На практике главным образом используется «косвенный метод» экономической оценки ущерба на основе нормативных формул. При этом невозможность возмещения вреда окружающей среде в натуральной форме не доказывается. Более того, на практике встречаются случаи, когда на природопользователя, осуществившего восстановительные работы, налагались денежные взыскания по «косвенному методу» в отношении того же факта неправомерного загрязнения.

Определение ущерба окружающей среде в ЭК РК исходит из материального, но не формального состава, т.е. для привлечения к ответственности за причинение такого ущерба необходимо доказывание не только факта противоправного деяния, но и факта наступления вредных последствий.

О необходимости доказывания факта причинения ущерба окружающей среде также свидетельствует норма, устанавливающая обязанность должностных лиц в течение одного месяца с даты установления факта нанесения ущерба окружающей среде (но не с даты выявления экологического правонарушения) произвести сбор, анализ необходимых материалов и установить экономическую оценку нанесенного ущерба (пункт 2 статьи 108 ЭК РК).

Однако в правоприменительной практике требования законодательства относительно необходимости доказывания вредных последствий государственными органами не выполняются, и ущерб окружающей среде презюмируется для всех случаев неправомерного загрязнения (сверхлимитных и самовольных эмиссий). Таким образом, факт превышения лимитов эмиссий и осуществления эмиссий без разрешения во многих случаях рассматривается природоохранными органами и судами как доказательство факта причинения вреда окружающей среде.

Согласно Экологическому кодексу экономическая оценка ущерба окружающей среде - это «стоимостное выражение затрат, необходимых для восстановления окружающей среды и потребительских свойств природных ресурсов» (пункт 1 статьи 108 ЭК РК).

Однако при определении размера ущерба окружающей среде «косвенным методом» используются данные, не имеющие никакого отношения к затратам, необходимым для восстановления окружающей среды. Так, «косвенный метод», помимо прочего, базируется на применении месячного расчетного показателя и нескольких повышающих коэффициентов. Взыскиваемые по «косвенному методу» денежные средства не направляются на мероприятия по восстановлению ущерба, причинённого окружающей среде. Таким образом, основной целью денежного возмещения по «косвенному методу» является пополнение бюджета государства, а не восстановление окружающей среды.

Вопросы совершенствования экологического законодательства

Как же решить нам существующие проблемы в сфере правового регулирования экологических отношений в целях обеспечения справедливого баланса интересов государства, общества и бизнеса?

Несмотря на все прогрессивные идеи существующего экологического законодательства, практика выявила определенные его пробелы и противоречия. Существующая система регулирования вопросов охраны окружающей среды подвергается справедливой критике со стороны специалистов и иностранных обозревателей, которые отмечают, что казахстанский закон и практика его применения имеют целью наказать природопользователя, но не восстановить и сохранить окружающую среду. Действительно, отдельные нормы действующего экологического законодательства не выполняют общественно-полезной цели, создают неоправданно высокие административные барьеры для предпринимательства и обладают высоким коррупциогенным потенциалом.

Наличие ясной, справедливой и рациональной системы экологического законодательства – важный шаг на пути реализации государственной экологической политики, основывающейся на Конституции. Именно эффективное государственное регулирование должно обеспечить направление денежных средств на мероприятия по восстановлению и улучшению экологической ситуации в стране.

В связи с этим на основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, а также изучения экологического регулирования в некоторых из наиболее развитых иностранных государств нами были предложены меры по совершенствованию казахстанского экологического законодательства, которые, к сожалению все еще изучаются и обсуждаются в «коридорах власти».

Основные блоки предлагаемых изменений заключаются в следующем.

1. Предлагается ввести прямую обязанность восстановить в натуре причинённый вред (ущерб) окружающей среде, если такой вред восстановим.

2. Предлагается налоговую плату за эмиссии взимать по однократной ставке за фактический объем эмиссий, независимо от правомерности либо неправомерности эмиссий, что отвечает реальной природе налоговых платежей.

3. Административный штраф для субъектов крупного предпринимательства предлагается установить единообразно с остальными субъектами в размере кратном месячному расчетному показателю.

4. Предлагается ограничить право местных органов власти повышать ставки платы за эмиссии, поскольку существующая система приводит к тому, что одно и то же правонарушение может трактоваться в одной административно-территориальной единице как административное правонарушение, а в другой – уже как уголовное преступление, чем нарушается принцип унитарности государства и законодательства.

5. Предлагается направлять экологические отчисления и административные штрафы за экологические правонарушения в Национальный экологический фонд, который необходимо создать. При этом средства этого Фонда будут использоваться исключительно на природовосстановительные и природоохранные мероприятия.

В целом, предлагаемые меры позволят перейти на общепринятые в международной практике подходы в области охраны окружающей среды, улучшить экологическую ситуацию на территории Республики Казахстан, повысить рейтинг Казахстана как страны с разумным и действенным экологическим законодательством.

Текстовые сноски на индексы в статье

© Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву.

2 В.В.Петров, Экологическое право России, Учебник. Издательство «Бек», М. 1997 год, с.3.

3 См. пункт 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан.

4 Устойчивое развитие – такое развитие общества, при котором удовлетворение потребностей настоящего поколения осуществляется без ущерба для будущих поколений людей, это управляемое сбалансированное развитие общества, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс

человеческой цивилизации. Термин «устойчивое развитие» был введен в широкое употребление Международной комиссией по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундланд, ООН, 1987 год).

5 Экологическая безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов и прав личности, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду (пункт 91 статьи 1 ЭК РК).

6 См. пункт 43 статьи 1 ЭК РК.

7 Парниковые газы – газообразные составляющие атмосферы природного и (или) антропогенного происхождения, поглощающие тепловое инфокрасное излучение и (или) являющиеся его источником (пункт 62 статьи 1 ЭК РК).

8 Вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, а также влияющих на здоровье человека и окружающую среду. (см. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_166195/, © КонсультантПлюс, 1992-2015. См. также подпункт 4 пункта 1 статьи 25 ЭК РК в редакции до 25 апреля 2016 года.

9 МРП – Месячный расчетный показатель, устанавливаемый бюджетным законодательством Республики Казахстан.

0 См. статью 44 КоАП РК.

Ж.С. Елюбаев,

д.ю.н., профессор, Казахский национальный университет

им. аль-Фараби,

президент Казахстанской ассоциации юристов

нефтегазовой отрасли (KPLA),

член Управляющего совета Kazakhstan Bar Association,

управляющий правовой советник Евразийского

подразделения корпорации «Шеврон»