Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Усиление стимулирующей функции системы налогообложения нефтегазовых доходов и механизмов изъятия и перераспределения горной ренты

Система налогообложения нефтегазовых доходов и изъятия и перераспределения горной ренты выполняет лишь фискальную, но не выполняет стимулирующую функцию. В авторской статье рассматриваются такие инструменты как расчетные цены и полярные платежи и показано, как с их помощью может быть усилено стимулирующее воздействие системы налогообложения нефтегазовых доходов. Также рассматривается режим соглашения о разделе продукции и показано, как с его помощью может быть усилено стимулирование привлечения инвестиций в отрасль.

Известно, что система налогообложения доходов может выполнять не только фискальную (распределительную), но и стимулирующую функции. При этом, многие экономисты считают, что указанная система (и ее элементы) «…выполняет фискальную функцию, но не выполняет компенсационную и стимулирующую функции» [1, С. 98].

В советское время особенности образования рентных доходов в отраслях добывающей промышленности в условиях плановой экономики явились причиной использования в практике хозяйствования специфического инструмента выравнивания условий производства отдельных предприятий – расчетных цен.

С помощью расчетных цен осуществлялось возмещение повышенных, по сравнению со средними по отрасли (району, бассейну индивидуальных затрат на добычу полезных ископаемых, в связи с этим, их использование подразумевало использование двух типов цен: дифференцированных по индивидуальным затратам для производителей и единых оптовых для покупателей.

Предприятиям, имеющим повышенные, по сравнению со среднеотраслевыми, или средними по бассейну или району, затраты на добычу полезных ископаемых, расчетная цена устанавливалась на уровне выше оптовой, в то время как предприятия, имеющие затраты на добычу полезных ископаемых ниже указанного уровня, соответственно, на уровне, более низком, чем оптовая цена.

При этом, уровень расчетной цены действовавших в угольной промышленности до 1979 года, определялся на основании полной плановой себестоимости, которая являлась «основной составной частью расчетной цены предприятия» [2, C. 2].

Величина плановой прибыли предприятия, учитывавшаяся при определении уровня расчетных цен устанавливалась на основании того, что она «должна обеспечивать плату за основные производственные фонды и нормируемые оборотные средства, платежи по процентам за банковский кредит, отчисления в резерв Министерства для оказания временной финансовой помощи (1,9% от прибыли), а также покрытие плановых затрат (возмещение убытков от отпуска угля работникам по льготным ценам, убытков по жилищно-коммунальному хозяйству по обогатительным и брикетным фабрикам, содержание культурно-просветительных учреждений и пионерских лагерей и др.) и отчисление в фонды материального поощрения, социально-культурных мероприятий и жилищного строительства и развития производства» [2, C. 3-4].

Таким образом, расчетные цены обеспечивали внутриотраслевое (внутрирайонное) регулирование рентабельности предприятий путем перераспределения прибыли между предприятиями с издержками производства выше и ниже среднеотраслевых (средних по району). Исходя из этого, основное их назначение заключалось в том, что «… расчетные цены выполняют функцию перераспределения чистого дохода между предприятиями отрасли, обеспечивая им примерно равные хозяйственные условия» [3, C. 58].

Учитывая вышесказанное можно сформулировать основное отличие расчетных цен от налоговых инструментов, обеспечивающих регулирование доходности. Если налоги выражают отношения между предприятиями и Государственным бюджетом, то расчетные цены, в основном, выражали отношения между предприятиями отрасли по поводу внутриотраслевого перераспределения рентных доходов и прибыли с целью обеспечения им примерно равных условий производства и хозяйствования.

Наличие двух видов цен – индивидуальных (групповых) расчетных цен для предприятий-поставщиков и единых оптовых цен для потребителей предполагало наличие посредника для организации расчетов между поставщиками и потребителями.

В качестве таких посредников могли выступать вышестоящие органы, снабженческо-сбытовые организации и учреждения Государственного банка СССР.

Таким образом, расчетные цены являлись экономическим инструментом, с помощью которого преодолевались противоречия между среднеотраслевыми и индивидуальными затратами на производство продукции. Тем самым всем предприятиям данной отрасли (района) обеспечивался нормальный уровень рентабельности, что создавало необходимые предпосылки перевода их на хозяйственный расчет.

Но, в то же время расчетные цены обладали и целым рядом серьезных недостатков, на которые также указывали многие советские экономисты. К числу важнейших недостатков относили то, что расчетные цены, по сути дела, носили дотационный характер. К числу недостатков расчетных цен, относили и то, что в них «… не полностью учитывалось влияние факторов рентного характера» [4, C. 7]. Однако это не так. В расчетных ценах полностью учитывалось влияние не только «факторов рентного характера», но и всех прочих, поскольку основой для формирования расчетных цен использовались индивидуальные затраты на добычу полезных ископаемых. Как известно, себестоимость не всегда отражает влияние только объективных условий хозяйствования, ее уровень находится также и под воздействием необоснованно завышенных затрат, вызываемых недостатками в работе предприятия. Исходя из этого предприятия, в отношении которых применялись расчетные цены, получали возможность покрывать затраты, вызванные недостатками в их работе, так как будучи включенными в себестоимость продукции эти затраты находили свое выражение и в расчетной цене. Как отмечал Ситнин В.В.: «… при наличии расчетной цены все факторы отклонений индивидуальной рентабельности от среднеотраслевой признаются независящими от работы предприятия» [5, C. 156]. Таким образом, «… расчетные цены практически санкционируют любые индивидуальные затраты на производство, так как они обеспечивают … полное возмещение производственных затрат всех предприятий отрасли» [5, C. 156]. Именно, применение для формирования расчетных цен индивидуальных затрат на добычу полезных ископаемых являлось, как нам представляется, основным их недостатком.

В современных условиях могут появиться предпосылки для использования расчетных цен в случае, если будут приняты законодательные меры, обязывающие нефтедобывающие компании разрабатывать все скважины данного месторождения вне зависимости от рентабельности добычи на каждой из них, с целью обеспечения рационального режима добычи на всем месторождении и недопущения блокирования в недрах запасов сырья.

Другим инструментом перераспределения рентных доходов, целесообразность применения которых широко обсуждалась в условиях плановой экономики, явились полярные платежи.

Полярные платежи по механизму действия были весьма близки к расчетным ценам с той точки зрения, что в основу их действия было положено изъятие доходов у высокорентабельных предприятий и предоставление дотаций низкорентабельным предприятиям через государственный бюджет страны.

В том случае, если средства аккумулируются в бюджете страны, сложно говорить о внутриотраслевом (или каком-либо еще внутрихозяйственном) перераспределении средств. Между тем, предполагалось, что это будет происходить именно так. В статье А.П. Разуваева «О фиксированных платежах в обрабатывающих отраслях» расчеты сумм фиксированных (рентных) платежей для предприятий обрабатывающей промышленности, проводимые по методике, используемой в то время в добывающих отраслях приводило к тому, что при расчетах фиксированных (рентных) платежей, для некоторых предприятий и объединений, работающих в относительно худших условиях, у которых уровень затрат на рубль добытого сырья был выше базового, нормативы фиксированных платежей получали бы отрицательное значение. Тогда вместо уплаты фиксированного (рентного) платежа данное предприятие должно получать дотацию из государственного бюджета. То есть предлагалась система сочетания фиксированных (рентных) платежей и дотаций (полярные платежи), которая, по мнению Разуваева А.П. «…Может быть использована для усиления действенности хозрасчета в низкорентабельных и убыточных отраслях без изменения оптовых цен» [6, C. 32].

При этом, в настоящее время сущность полярных платежей понимается шире – просто как наличие в одной отрасли (как правило, добывающей) и рентных платежей и дотаций. То есть при таком понимании сущности полярных платежей сумма платежей в бюджет не должна была соответствовать сумме дотаций, как это подразумевается в статье Разуваева А.П.

Так, Субботин М.А. и Матвеев Ю.Ф. отмечают, что в 1989 г. в СССР был подготовлен проект «Методических указаний по определению и применению нормативов рентных (полярных рентных) платежей за полезные ископаемые». Как отмечают авторы: «Его окончательное внедрение и принятие затормозило то простое обстоятельство, что в условиях социалистической экономики, которая нормировала затраты труда и обеспечивала производственные предприятия лимитами (нарядами на получение оборудования, материалов и снаряжения вся получаемая масса дифференциальной горной ренты поступало в распоряжение государства. Последнее не только изымало сверхнормативные доходы, но и дотировало планово-убыточные предприятия» [7, C. 152].

При этом: «Рентные платежи предполагалось ввести для предприятий, у которых в условиях применения установленных (проектируемых) оптовых цен и других экономических нормативов возникает сверхнормативная прибыль (доход) вследствие благоприятных природно-геологических условий производства. Для малорентабельных и планово-убыточных предприятий, эксплуатирующих наименее продуктивные, месторождения, предполагалось введение целевых рентных дотаций. Целевые рентные дотации не применяются для компенсации повышенных затрат предприятий, обусловленных низким организационно-техническим уровнем производства или неосвоенностью проектных мощностей» [7, C. 152].

Рентные платежи предполагалось вносить, а целевые рентные дотации выплачивать из государственного (союзного, соответствующего республиканского или местного) бюджета.

«Нормативы рентных платежей или дотаций должны быть дифференцированными по предприятиям (типам руд, залежам и т.п.) в зависимости от качества полезных ископаемых и значений других природно-технологических факторов, определяющих объективные изменения дохода предприятий» [7, C. 153-154].

По мнению авторов, введение полярных рентных платежей должно было осуществляться: «…для создания экономических барьеров против выборочной отработки месторождений и других нарушений норм и правил охраны недр и рационального ведения горных работ, в том числе нарушения необходимых соотношений между объемами горноподготовительных и добычных работ, путем обеспечения равной хозрасчетной заинтересованности в разработке разнокачественных участков месторождений (пластов, типов руд, видов сырья)» [7, C. 156].

Как отмечали Субботин М.А. и Матвеев Ю.Ф. «…подготовленный специалистами проект «Методических указаний», во многом опередивший свое время, содержал ряд положений, приемлемых для реализации в современной экономике» [7, C. 153].

С этим мнением согласны Ахпателов Э.А. и Потеряев А.Г.: «…нужно признать, что идея была хорошая: посредством этих платежей и дотаций устанавливались бы экономические барьеры против выборочной отработки месторождений, нарушения норм и правил их эксплуатации» [8].

Таким образом, использование расчетных цен и полярных платежей, кроме регулирующего воздействия «…для выравнивания колебаний в уровнях рентабельности» с целью «…создания относительно равных условий для хозяйствующих субъектов с целью их экономического стимулирования» [9, C. 43]может обеспечить стимулирование «…максимального извлечения природного ресурса из месторождения» [1, C. 99] и соблюдение экологических норм [10, С. 278-290; 11, С. 133-140].

Другим механизмом прямого распределения горной ренты является режим соглашения о разделе продукции. В соответствии с ним государство предоставляет инвестору права на разведку, поиск и добычу нефти и газа на участке недр, записанном в соглашении, и на проведение необходимых для этого работ, в свою очередь инвестор принимает на себя обязательства осуществить указанные работы за счет своих средств, а также на свой риск. Указанные исключительные права предоставляются инвестору на определенный срок.

Кроме этого, соглашение определяет условия, определяющие использование недр и порядок раздела добытой продукции между государством и инвестором в соответствии со статьями, определенными Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции».

В соответствии с указанным законом добытое сырье делится между сторонами соглашения, в соответствии с той его частью, где определена доля добытого полезного ископаемого продукции, которая подлежит передаче инвестору для покрытия его издержек по реализации соглашения и выступает как компенсационная продукции.

В законе установлено, что максимальный уровень указанной продукции не может быть выше 75%, а в случае добычи на континентальном шельфе - 90% от общего объема добытого полезного ископаемого.

Одним из главных отрицательных моментов СРП Зерщикова Н.И. считает нарушение экологических норм в процессе их реализации: «В отношении экологических норм (Харьяга) претензии достаточно обоснованные: месторождение осваивается без соблюдения требований экологических норм или просто варварскими методами» [12, C. 84]. То же самое можно сказать и о реализации проекта «Сахалин-2». «Вопреки запретам российских законов токсичные отходы бурения и нефтедобычи на сахалинском шельфе сбрасываются в море, иногда даже без предварительной очистки. Таких отходов иностранными инвесторами на сегодняшний день сброшено уже более 100 тысяч тонн» [13, C. 53].

Так как соглашение о разделе продукции предусматривает возмещение затрат инвестора добытой нефтью, а в дальнейшем прибыльная продукция распределяется между государством и инвестором, причем в основе этого распределения лежит не расчет, а соглашение, принятое в процессе проведения переговоров, можно предположить, что соглашение о разделе продукции это, в том числе, и механизм распределения горной ренты между государством и инвестором. Таким образом, СРП это «…экономико-правовой механизм, обеспечивающий оптимальное распределение горной ренты между государством-собственником недр и инвестором при освоении месторождений минерально-сырьевых ресурсов» [14]. С мнением, что соглашение о разделе продукции обеспечивает именно оптимальное распределение горной ренты можно не согласиться. Ведь срок действия СРП не один десяток лет, и если на момент заключения соглашения, предусмотренные в нем пропорции распределения горной ренты, и были оптимальными, то за время действия СРП они могут измениться хотя бы за счет ухудшения условий добычи на завершающих стадиях освоения месторождения. Кроме этого, как уже отмечалось, вся горная рента должна изыматься в пользу государства - собственника недр. Хотя конечно, соглашение о разделе продукции является, в первую очередь механизмом привлечения инвестиций, для разработки месторождений и государство, в данном случае само должно определять приоритеты в данном вопросе.

В настоящее время большинство экономистов считает действующие соглашения о разделе продукции неэффективными, а цели, которые должны решаться в ходе реализации СРП – недостигнутыми. Так, «…привлечение инвестиций по заключенным СРП идет гораздо меньшими темпами, чем ожидалось. Это касается и сроков, и объемов инвестиций. Доходы федерального бюджета от реализуемых СРП крайне низки. Механизм СРП стимулирует инвесторов к завышению издержек и фактически не предусматривает ответственности инвесторов за объемы привлекаемых в проекты ресурсов» [15, C. 147]. В связи с этим, развитие СРП должно быть свернуто и завершено выполнением уже действующих соглашений.

Однако, Зерщикова Н.И. считает, что: «Закон «О соглашениях о разделе продукции» требует совершенствования, что не исключает в целом весьма позитивного влияния этого законодательного акта на создание благоприятного инвестиционного климата в такой важной для России отрасли, как добыча и переработка минерального сырья» [12, C. 83].

Однако нельзя забывать, что «по мере исчерпания запасов в старых провинциях в связи с усложнением освоения и разработки новых месторождений в новых районах, …вопросы привлечения реальных прямых инвестиций выходят на первый план. Более того, освоение новых районов – таких как шельф о-ва Сахалин, п-ов Ямал, низовье Енисея, шельф Баренцева моря, проекты освоения месторождений в Восточной Сибири – невозможно и нецелесообразно осуществлять за счет собственных средств российских компаний» [16, C. 87]. В связи с этим, Россия в дальнейшем не должна отказываться от использования СРП. Необходимо только продумать и подготовить все возможные вопросы (законодательные и регламентирующие документы; организация всех видов контроля; процедуры разрешения споров и конфликтов и т.д.). Все необходимые предпосылки для этого есть. В стране накоплен достаточный опыт реализации первых соглашений, который позволит устранить все недочеты первых документов и положений по СРП от перечня возмещаемых затрат до экологической безопасности реализации СРП. В связи с чем, следует согласиться со следующим мнением: «Если государство хочет всерьез развивать новые месторождения, то оно объективно будет вынуждено вернуться к СРП» [16, C. 93]. Однако, не подлежит сомнению, «…что условия СРП должны применяться лишь при отсутствии интереса к месторождениям на обычных условиях». То есть, режим СРП может применяться лишь при отказе от разработки месторождения российскими компаниями в рамках обычного законодательства. И в первую очередь такие возможности открываются в связи с перспективами освоения природных богатств Арктики. Ведь не только отдельной компании, но и «…никакой отдельно взятой стране, даже самой мощной по своему экономическому потенциалу, не под силу реализовать программу освоения этого чрезвычайно сложного и экологически чувствительного региона. Колоссальные возможности для международного сотрудничества стран предоставляет пространство российского шельфа северных морей» [17, C. 93].

Возможно, освоение арктических месторождений нефти и газа откроет новую страницу в развитии отечественных соглашений о разделе продукции и позволит обеспечить создание благоприятного инвестиционного климата в такой отрасли, как добыча нефти и газа.

В то же время, использование расчетных цен и полярных платежей может обеспечить стимулирование максимального извлечения углеводородов из недр и соблюдение экологических норм, что не обеспечивает действующая система налогообложения углеводородов, и в первую очередь, НДПИ [18, С. 136–139].

Литература

1. Ложникова А.В. Рента в условиях модернизации и технологического развития: макро- и микроэкономическая природа. - Томск: ТГУ, 2011. – 300 с.

2. Временная методика по составлению расчетных цен на уголь, продукты обогащения углей и брикеты для предприятий Министерства угольной промышленности СССР. – М.: Минуглепром СССР, - 1967. – 5 с.

3. Теоретические основы и методика построения расчетных цен./ Под ред. Яковца Ю.В. – М.: Наука, 1969. – 168 с.

4. Бессарабенко Ю.И. Совершенствование методов планирования, перераспределения и распределения прибыли в производственном объединении по добыче угля. Автореф. Дисс. …канд. Экон. Наук. – М.: ЦНИЭМУголь, 1982. - 19 с.

5. Ситнин В.В. Проблемы прибыли и хозяйственного расчета в промышленности. – М.: Финансы, 1969. - 174с.

6. Разуваев А.П. О фиксированных платежах в обрабатывающих отраслях. // Финансы СССР. – 1981 - №1. – C. 30-34.

7. Матвеев Ю.Ф., Субботин М.А. Рентный подход в недропользовании. – М.: НИА-Природа, 2003. – 245 с.

8. Ахпателов Э.А., Потеряев А.Г. Экономическая модель расчета дифференцированного налога на добычу полезных ископаемых для нефтедобывающих предприятий. // Вестник недропользователя Ханты-Мансийского автономного округа. – 2005. -№ 16. [Электронный ресурс]. Url:http://www.oilnews.ru›…differencirovannogo-naloga-na-dobychu…/ (дата обращения: 25.10.12)

9. Моргунов Е.В Институционализация горной ренты (на примере нефтегазового сектора народного хозяйства России): дисс. …канд. Экон. Наук. – М.: ГУУ, 2002. – 122 с.

10. Тулупов А.С. Идентификация ущерба на базе эмерджентных представлений // Региональные проблемы преобразования экономики. – 2013, - № 1, - С. 278-290.

11. Тулупов А.С. Методологические вопросы оценки ущерба от загрязнения окружающей среды // Региональные проблемы преобразования экономики. 2014, - № 9, - С. 133-140.

12. Зерщикова Н.И. Особенности применения соглашений о разделе продукции в России. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2008. - № 3 (3). – С. 75-84.

13. Быстров Г.Е. Государственный контроль за соблюдением законодательства о соглашениях о разделе продукции: формирование и перспективы развития. // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: философия. Социология. Право. – 2008. – Т. 8. - № 4. – С. 49-56.

14. Язев В.А. Государство и бизнес: Основы социально-рыночного партнерства в ТЭК. – М.: Наука, 2004. – 238 с.

15. Арбатов А., Конопляник А. Спор об СРП: вместо заключения. [Электронный ресурс]. Url: http:// www.konoplyanik.ru/ru/publications/b57/b57-1.htm‎/ (дата обращения: 20.09.12).

16. Крюков В.А. Токарев А.Н. Инвестиционный климат в нефтегазовом секторе России. // Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Социально-экономические науки. – 2006. – Т. 6. - № 1. – С. 84 – 97.

17. Зерщикова Н.И. Перспективы освоения месторождений арктических зон в свете соглашений о разделе продукции. // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2010. – Т. 2. - № 26. – С. 92-97.

18. Чернявский С. В. Недостатки использования налога на добычу полезных ископаемых с плоской шкалой и направления его совершенствования // Вестник Томского государственного университета. — 2013. — № 370. — С. 136–139.

С.В. Чернявский,

д.э.н., главный научный сотрудник,

Институт проблем рынка РАН,

г. Москва.