Сайт журнала "Экологический Вестник России"

О собственности на отходы

Рассмотрено понятие «право собственности» в отношении такого объекта собственности как «отходы производства и потребления», возможно ли признание отходов производства и потребления вещью или имуществом. Даны рекомендации по правовому разграничению утилизации отхода и использования вторичного сырья.

Введение

В своём труде «Вещное право: Научно-познавательный очерк» Суханов Е.А.¹ пишет: «Следует полностью согласиться с тем, что «система вещно-правовых институтов, норм вещного права и четко соотносящихся законодательных актов, которая была бы адекватна избранному страной четверть века назад социально-экономическому строю, никогда целенаправленно и последовательно создана не была. В этой области российского гражданского права образовалось бессистемное скопление разнородных юридических конструкций, часть которого сохранилась от принципиально иной экономики прошлого..., тогда как другая создавалась «по ходу дела», скорее, как ремонт прежних построек, а не новое строительство...».

Вышеизложенное справедливо и к законодательству, регулирующему обращение с отходами производства и потребления.

В результате, несмотря на огромные интеллектуальные и финансовые вложения в данное приоритетное государственное направление, мы до сих пор не получаем отдачи в виде хотя бы отдаленного приближения к желаемым целевым показателям. Заложенная законодателем реформа в сфере обращения с отходами с 2016 года ожидает теперь запуска с 2019 года. Принесет ли она ожидаемый результат? Эксперты высказываются скептически. Еще не запущенное дело уже подвергается большой критике со стороны экспертного сообщества и практиков.

Исследования и результаты

В этой связи полагаем актуальным теоретические исследования в сфере обращения с отходами с тем, чтобы дать законодателю цельную теоретическую базу, чтобы преодолеть «бессистемное скопление разнородных юридических конструкций».

Законодательство об отходах производства и потребления, объективно носящее административный характер, вдруг фрагментарно, порой, неожиданно, и не всегда в рамках законодательства, зачастую в результате его применения, пытается руководствоваться нормами Гражданского кодекса РФ, что объективно приводит к правовым коллизиям и разночтениям правоприменения. Особенно это касается правовой конструкции «собственность на отходы».

Согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ), отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом. Согласно статье 4 этого же Федерального закона в той же редакции, «Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством».

Обратимся к гражданскому законодательству, к которому нас отсылает головной закон отходной отрасли, и зададим себе вопрос - может ли вообще иметь место правовая конструкция «собственность на отходы»? Для ответа на этот вопрос необходимо последовательно рассмотреть несколько правовых понятий.

1. Можно ли отход назвать вещью, имуществом?

Понятие «вещь» законодателем не раскрыто, но данное понятие рассматривается в трудах, посвященных вещному праву, в частности, в трудах Суханова Е.А.² :

Вещь - материальный предмет (физически осязаемый объект), обладающий пространственными характеристиками, имеющий экономическую форму товара и в силу этого относящийся к объектам гражданских прав.

Объектами вещных прав признаются только вещи, причем индивидуально-определенные, объектом ограниченных вещных прав (кроме прав залогодержателей) могут быть только недвижимые вещи. Это положение, давно ставшее общепризнанным в правопорядках европейского континентального типа, основывается на невозможности осуществлять непосредственное хозяйственное господство над юридически неопределенным объектом: нельзя быть собственником вещей, определенных только родовыми, а не индивидуальными признаками.

Также можно провести параллель с трудами А.А. Гаврилова³ , в которых рассматривалась невозможность отнесения к имуществу природных ресурсов:

Так, А.А. Гаврилов утверждает, что отношение к природным ресурсам как к имуществу (вещам) в Гражданском кодексе РФ построено на неопределённости понятия вещи, которое в законодательстве отсутствует. Вместе с тем, объявление природных ресурсов имуществом прямо противоречит ч. 1 ст. 9, ч.2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, т.к. нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные ресурсы; признавать вещами материальные предметы, в создание которых не вложен человеческий труд, это значит несправедливо посягать на то, что принадлежит всем.

Не случайно в советское время природные ресурсы не признавались имуществом, т.к. рассматривались в качестве нейтральных к экономике объектов, не имеющих стоимости и денежной оценки в связи с отсутствием общественно необходимых затрат на их создание. Зачастую природные ресурсы не могут быть индивидуализированы и овеществлены, а значит и отнесены к разряду имущества (например, атмосферный воздух, природные условия) .

Хотя отходы, в отличие от природных ресурсов, не относятся к предмету посягательства кого бы то ни было, в остальном их правовая природа схожа. В создание отходов не вложен человеческий труд, их никто специально не создавал, наоборот, если можно было бы их не создать, их не создали бы. Они не могут иметь стоимость как товар, стоимость имеет процедура их удаления. Отходы не могут быть индивидуализированы, т. к. это может быть любой объект материального мира, объединяемый с другим объектом материального мира, также относимым к отходу, только по одному признаку - он также никому не нужен и также подлежит уничтожению. Попытка индивидуализировать и описать отходы привела к созданию громоздкого труда под названием Приказ Росприроднадзора от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» (Зарегистрирован в Минюсте России 08.06.2017 № 47008). За десятилетия работы над этим трудом так и не удалось включить в него все имеющиеся виды отходов, что породило значительные трудности применения законодательства, построенного на попытке индивидуализировать отход, т. е. пойти по пути трактовки отхода как вещи и сообщить ему индивидуально-определенные признаки.

Таким образом, полагаем, что отходы не должны считаться вещью, имуществом.

2. Собственность.

Определение понятия «собственность» законодатель не раскрывает. Вопросы собственности регулируются гражданским законодательством, в первую очередь, разделом 2 части 1 Гражданского кодекса РФ «Право собственности и другие вещные права», первая же статья которого (п. 1 ст. 209 Главы 13) раскрывает содержание права собственности:

1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Законодательство об отходах не дает права собственнику отхода владеть, пользоваться и распоряжаться отходом на своё усмотрение.

Пункт 3 данной статьи указывает на возможные ограничения для определенной категории объектов собственности:

3. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Мы видим, что в интересах окружающей среды право собственности может быть ограничено. Регулирование процесса жизни отхода с момента его образования осуществлено законодателем в интересах охраны окружающей среды. Но п. 3 предусматривает это в отношении природных ресурсов, к чему отходы не относятся.

Конечно, есть и общая норма, просто предусматривающая возможность ограничения прав собственности законодателем - п. 2 ст. 209:

2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц...

Однако, данная норма, ввиду общего её содержания, не может служить контраргументом, подтверждающим наличие у собственника отхода права собственности на отход, и, соответственно, допустимости самого понятия «право собственности на отход».

Обладатель отходов несет обременения, не имея выгоду от своей «собственности».

Какую правовую природу имеют обременения, налагаемые на собственника отхода? Можно ли их рассматривать по аналогии с обременением земельного участка? Полагаем, что нельзя, т. к. земельный участок является недвижимым имуществом, в связи с чем налагаемые обременения вызваны невозможностью участок передвинуть в другое место (перенести из зоны с особыми условиями использования территории вместе с построенным на нём домом). Это отмечает и Суханов Е.А. (объектом ограниченных вещных прав (кроме прав залогодержателей) могут быть только недвижимые вещи⁵ ). Также нельзя усмотреть правовую аналогию с обременением, связанным с содержанием домашних животных, т. к. последние являются одушевленными объектами и обременения вызваны именно их одушевленностью (необходимо надлежащим образом содержать, предусмотреть возможность агрессивного поведения).

Обременения также можно рассматривать как бремя содержания своего имущества согласно ст. 210 ГК РФ. Да, собственник несет бремя содержания своего имущества. Однако презюмируется, что собственник несет тяготы, связанные с наличием у него имущества, поскольку он хочет обладать этим имуществом. Этот же вывод можно сделать, изучая дальнейшие статьи данного раздела. Собственник хочет иметь собственность. Гибель собственности - убыток собственника.

Отходы же - это та собственность, от которой собственник с удовольствием отказался бы, если бы смог.

3. Правовая природа отхода.

Итак, отход - это та собственность, от которой собственник с удовольствием отказался бы, если бы смог.

Действительно, на практике так оно и есть. Отход - это собственность, от которой собственник отказался или хочет отказаться.

Согласно определению понятия «отход», данному в текущей редакции Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Какие мы видим на практике способы удаления отхода:

1. Санкционированные

2. Несанкционированные

Санкционированные - передача в санкционированные места сбора отходов, подлежащих удалению.

Несанкционированные - размещение отхода на территории (объекте), не принадлежащей образователю отхода без разрешения собственника территории или размещенного на ней объекта, либо на собственной территории без соблюдения установленных законодательством требований.

Данные способы удаления отхода корреспондируются со способами отказа от права собственности, определенными ГК РФ:

Статья 236. Отказ от права собственности

Гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество.

Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

Таким образом, отход – это бывший объект собственности, от которого собственник отказался.

Отход не может быть вещью, имуществом, объектом собственности.

Где же встречается правовая конструкция «собственность на отходы» и какие правовые последствия в этом случае имеют место быть.

На самом деле, правовое регулирование обращения с отходами не увязано с понятием собственности и не имеет в этом потребности. Включение этой конструкции в правоприменение приводит только к проблемам и казусам, отказ же от использования данной конструкции не сказывается на регулируемых правоотношениях.

Пример 1. Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов.

Согласно Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (п. 1 ст. 16.1) плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, за исключением твердых коммунальных отходов, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, при осуществлении которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образовались отходы. Плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.

Как мы видим, вопрос платежей не увязан с вопросами собственности на отходы. Однако правоприменитель в разъяснительных письмах и устных, в том числе публичных заявлениях, разъяснял, что платить должен собственник отходов. Также собственник отходов несет ответственность за весь цикл жизни отходов. На практике это трансформировалось в явление передачи отхода без передачи права собственности на отход. Так, в договорах захоронения отходов повсеместно можно видеть формулировку, что исполнитель по договору обязан принять отходы в целях захоронения (т. е. размещения их на полигоне), при этом собственность на отходы исполнителю не передается. Это явление имеет место быть ввиду того, что отрасль удаления отхода большей частью представляет собой естественную монополию, и лицо, образовавшее отход, не может диктовать свою волю лицу, оказывающему ему услуги по удалению его отхода. В результате оно вынуждено подписывать договор, не отвечающий реальности. Т.к. в реальности нельзя отдать отход на полигон и оставить собственность за собой⁶ . Также есть судебная практика, повествующая о потере нескольких сотен миллионов рублей предприятием, полагавшим, что раз оно передало собственность на отходы контрагенту, контрагент и должен заплатить за него плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов. Что уже делает данный вопрос более значимым и с практической точки зрения.

Пример 2. Теперь, помимо ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления» собственность на отходы указывается в главе 6, посвященной региональным операторам:

региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также - региональный оператор) - оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами - юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне деятельности регионального оператора;

Статья 24.7. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами

1. Региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации...

Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности.

4. Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

Причем в отношении юридических лиц законодатель вполне обходится без понятия «собственность на отходы»:

6. Юридические лица, в результате деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы.

Полагаем, что и в отношении физических лиц можно поступить также. Иначе опять возникнут вопросы, кто обязан заключать договор с региональным оператором — образователь отходов, его представитель или «собственник». Тогда кто есть «собственник» ТКО, образующихся на территории регионального оператора? Образователь отхода или некое третье мифическое лицо? Полагаем, есть более четкое определение обязанного лица - «образователь отходов».

Автор не встречал, поднимался ли ранее вопрос о правомерности использования правовой конструкции права собственности на отходы. Возможно, ранее вопрос так не ставился, и в этом заключается научная новизна данного исследования.

В приведенных выше примерах показано, что институт собственности ни коим образом не помогает разрешению данных ситуаций. Однако почему есть ощущение присутствия собственника отхода и каким образом предлагается разрешить имеющиеся в настоящее время правовые проблемы, с этим связанные?

Отходы - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению...⁷ . Собственник данных веществ или предметов отказывается от собственности в порядке ст. 236 ГК РФ. В порядке последнего абзаца этой же статьи за ним остаются права и обязанности собственника до приобретения на них права собственности другим лицом. Собственно, всё. Остальное - издержки правоприменения.

Уважение к собственности со стороны государственных служащих должно выражаться в факте признания за собственником права самому решать, когда именно он захочет отказаться от своей собственности.

Если же собственник решает отказаться от своей собственности путем перепродажи или дарения её другому лицу, то здесь происходит перемена собственника не путем отказа от собственности в порядке ст. 236 ГК РФ, здесь имеет место договор купли-продажи или дарения. И попытка применить к данным отношениям слово «отход», «собственность на отходы» и приводит к правовым коллизиям и неоднозначной судебной практике. Полагаем, в случаях договора купли-продажи и дарения подменять товар отходом неуместно.

Выводы

Актуальность применения вышеизложенного на практике и уточнение согласно вышеизложенному, законодательных норм, в том, что данный подход позволяет упорядочить сложившуюся ситуацию с передачей отхода на утилизацию.

В связи с тем, что отход - это априори то, что никому не нужно, зря занимает пространство, от него хочется избавиться так, чтобы его не было, а в нашей культуре издревле принято выкидывать лишнее в ближайший овраг, это вызвало необходимость создания значимых административных барьеров, сопровождаемых значимыми финансовыми затратами для образователей отходов. В связи с этим необходимы четкие критерии, отделяющие вещества и предметы, от которых собственник отказался, в связи с чем в порядке последнего абзаца ст. 236 ГК РФ обязан передать свою бывшую собственность так, как указывают ему законодательные нормы, в том числе передать за плату переработчику отхода, который возмездно удалит отход, переведя его в полезный продукт, но сделает это в интересах образователя отхода, окажет ему услугу по удалению отхода, т.к. процесс получения товара из данного сырья убыточен, его следует датировать, и делается это именно ради удаления отхода. Всё-таки лучше из него сделать что-нибудь полезное, хоть это экономически и невыгодно, чем на полигон везти. Дельта экономической невыгодности покрывается за счет образователя отхода.

И это не то же самое, когда предприятию выгодно приобрести сырье, оставшееся от деятельности другого предприятия, и оно готово его купить.

В этом случае действует обычный договор купли-продажи, передача товара от одного собственника к другому. Называть данный товар отходом и требовать от покупателя сырья лицензию на обезвреживание отхода, как сейчас случается на практике, неправильно с правовой точки зрения и является необоснованным административным барьером, серьезно увеличивающим поток отходов, отправляемых на полигон, т. к. часто в этом случае собственник такого товара принимает решение не продавать его, а отправлять на полигон в качестве отхода, также как и потенциальный покупатель отказывается покупать, т. к. пока нет четкого отграничения отхода от товара, есть риск признания правоприменителем данного товара отходом, судебная практика по этому вопросу неоднозначна, а деятельность без лицензии - уголовная ответственность. Уголовные дела уже тоже начались.

Литература

1. Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк // М.: Статут, 2017. - 560 с.

2. Гаврилов А.А. Основные концептуальные положения института права собственности на природные ресурсы (объекты) России (проект) // М.: Изд-е Государственной Думы РФ. 1997. С.11-14.

3. Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования. // Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. М. 2003.

4. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изм. и доп. от 29.07.2018 № 272-ФЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс»

5. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп. от 31.12.2017 № 503-ФЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».

6. Гражданский кодекс Российской Федерации // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».

7. Дудникова А.Г. Передача права собственности на отходы: кто заплатит за НВОС? // Справочник эколога. 2018. № 5. С. 40 – 45.

Текстовые сноски на индексы в статье

Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк // М.: Статут, 2017. - 560 с.

Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк // М.: Статут, 2017. - 560 с.

Гаврилов А.А. Основные концептуальные положения института права собственности на природные ресурсы (объекты) России (проект) // М.: Изд-е Государственной Думы РФ. 1997. С.11-14.

Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования. // Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. М. 2003.

Суханов Е.А. Вещное право: Научно-познавательный очерк // М.: Статут, 2017. - 560 с.

Подробнее об этом см. Дудникова А.Г. Передача права собственности на отходы: кто заплатит за НВОС? // Справочник эколога. 2018. № 5. С. 40 – 45.

Ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

А.Г. Дудникова,

заместитель генерального директора

по правовым вопросам,

ООО «ЭКОТИМ»,

г. Москва