Сайт журнала "Экологический Вестник России"

Государственная экологическая политика и стратегическое планирование

Статья посвящена проблеме соотношения государственной экологической политики и стратегического планирования. Автором рассмотрены сформулированные рядом российских ученых понятие «государственная экологическая политика», возможность его соотношения с термином «государственное экологическое управление», определение основных функций экологического планирования, а также планы природоохранных мероприятий в России на 2017 год с основными выводами об их плюсах и минусах.

Государственная экологическая политика и управление

Особое внимание в доктрине экологического права уделяется формированию государственной экологической политики. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30.04.2012, определение понятия государственной экологической политики отсутствует. При этом в настоящее время исследователи предпринимают попытки сформулировать дефиницию указанного термина.

Ряд авторов определяют «государственную политику» как комплексную направляющую деятельность органов публичной власти, осуществляемую для достижения определенных целей и задач государственного значения¹.

По мнению И.В. Понкина, «государственная политика – это элемент государственного управления, привязанный к определенной сфере общественных отношений и к определенному периоду. В этом понимании государственная политика является партикулярной по отношению к государственному управлению»².

Определение понятия «государственная экологическая политика» было рассмотрено С.А. Боголюбовым. Согласно его мнению, «в определенной мере объединяются «государственная стратегия Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «государственная экологическая доктрина» и «государственная экологическая политика», под которой понимается деятельность государства для достижения стратегической цели – сохранения природных систем, поддержания их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны»³.

По мнению Л.Г. Клюкановой, экологическая политика представляет собой «и сферу общественной жизни, и вид активности социальных субъектов, и тип социальных (эколого-правовых) отношений, воздействующих на управление окружающей средой; политика, направленная на охрану и оздоровление окружающей среды, обеспечение рационального природопользования, обеспечение экологической безопасности и соблюдения экологических прав человека»⁴.

Как термин «государственная экологическая политика» соотносится с термином «государственное экологическое управление»? Отметим, в частности, что указанные термины не являются тождественными и соотношение данных понятий зачастую вызывает научные дискуссии⁵.

По мнению М.М. Бринчука, государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды следует определять, как совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства⁶.

С.А. Боголюбов под государственным экологическим управлением предлагает понимать деятельность федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти, направленной на организацию и проведение мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования⁷.

Отдельным аспектом государственной экологической политики является постановка стратегических целей и формирование прогнозов развития. Вопросы прогнозирования и планирования в науке экологического права поднимались в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, С.Н. Русина, Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Выпхановой, Д.О. Буркина⁸. Общие вопросы стратегического планирования были затронуты в работах Д.А. Афиногенова, В.В. Воронина, Т.В. Крамковой, Н.А. Молчанова, В.П. Егорова, Е.К. Матевосовой⁹.

М.М. Бринчук предложил определять экологическое планирование как ориентированную на перспективу систему мер и мероприятий по природопользованию и охране природы, осуществление которых обеспечивается необходимыми ресурсами и направлено на решение определенных экологически значимых задач, связанных с выполнением соответствующих требований экологического законодательства¹⁰.

Кроме того, указанный автор определил основные функции экологического планирования, к которым следует отнести:

● упорядочивание деятельности по природопользованию и охране природы;

● системное видение и подход к решению задач, предопределенных требованиями законодательства в данной сфере;

● выявление и концентрацию необходимых, требуемых ресурсов на достижении целей;

● обеспечение решения задач и достижения целей во времени¹¹.

Стратегическое планирование: общие положения

В настоящее время общественные отношения по вопросам стратегического планирования в Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон № 172-ФЗ).

Согласно пункту 10 статьи 3 Закона № 172-ФЗ документ стратегического планирования – это документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования.

Такая широкая формулировка позволяет считать документами стратегического планирования любые принимаемые органами публичной власти акты.

Однако согласно пункту 1 статьи 3 Закона № 172-ФЗ стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Следовательно, к документам стратегического планирования могут быть отнесены только те документы, которые содержат положения по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию. Законом № 172-ФЗ установлены определения указанных терминов.

На основе документов стратегического планирования осуществляется государственное управление, под которым согласно пункту 2 статьи 3 Закона № 172-ФЗ понимается деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Отметим, что Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Выпхановой позитивно оценивается принятие Закона № 172-ФЗ, в том числе для экологической сферы жизни общества по следующим причинам:

1. Циклы природопользования и цели охраны окружающей среды носят стратегический и долгосрочный характер.

2. Экологическое развитие, использование и сохранение природных ресурсов в силу их конституционно-правового статуса являются прерогативой государства.

3. Переход к рыночным отношениям без непротиворечивой системы государственного планирования экономически неэффективен.

4. «Правильные» цели, прогнозы и стратегические планы необходимо не только разработать и принять, но и реализовать¹².

В отношении положений, указанных в пунктах 2 и 3, считаем необходимым отметить следующее.

Несмотря на то, что прерогатива государства в любой сфере государственного управления не оспаривается, наличие понятных и достижимых программ и целей, утвержденных главным участником политической игры, безусловно, должно способствовать эффективному осуществлению государственной политики и улучшению качества жизни населения. Вместе с тем реализация стратегических документов не всегда означает достижение определенных индикативных показателей, поскольку экологическая политика не может существовать в отрыве от политики в других сферах. Кроме того, исполнение всех пунктов плана также не всегда говорит о достижении определенных целей по конкретным показателям, поскольку они могут быть усредненными.

В настоящее время проявляют активность общественные организации и бизнес-структуры, которые могут влиять на осуществление государством политики в области охраны окружающей среды. В частности, проведение рейдов и мониторинга состояния окружающей среды, поиск несанкционированных свалок, организация раздельного сбора твердых коммунальных отходов, прием батареек в торговых залах крупных торговых сетей, обращения в Правительство Российской Федерации с конкретными предложениями о внесении изменений в законодательство – все это будни современной российской общественности.

Например, заповедник «Утриш» не будет переведен в статус «национальный парк» только потому, что в Минприроды России поступило 16 тыс. писем одинакового содержания с просьбой о сохранении статуса заповедника. Налицо конкретный результат работы активистов гражданского общества.

Согласно части 7 статьи 11 Закона № 172-ФЗ к разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации с учетом требований законодательства РФ о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне. Кроме того, статья 13 Закона № 172-ФЗ предусматривает общественное обсуждение проектов документов стратегического планирования. Следовательно, участниками процесса стратегического планирования могут быть признаны и общественные объединения.

Вместе с тем обозначенные Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Выпхановой проблемы реализации документов стратегического планирования (невыполнимые цели, отсутствие адресата документа и ответственного за его реализацию, прав и обязанностей участников правоотношений в этой области, планов-графиков по принятию нормативных правовых актов, исходного правового материала для его разработки, финансово-экономического обоснования, механизма реализации, ответственности, условий для решения тех или иных задач) можно отнести ко всем документам такого плана.

Представляется, что, прежде всего, органы государственной власти должны руководствоваться документами стратегического планирования при принятии решений о разработке нормативных правовых актов. Однако на данном этапе возникает, как минимум, два спорных момента.

Во-первых, документов стратегического планирования достаточно много, характер их разный и механизм учета положений таких документов должен быть разным. Например, субсидирование субъектов Российской Федерации осуществляется в случае, если это прямо предусмотрено федеральным законом или государственной программой. Однако, к примеру, прогноз социально-экономического развития никаких механизмов субсидирования содержать не будет.

В частности, по этому поводу высказался М.М. Бринчук: «Отмечается изменение форм планирования: раньше, при социализме, были директивные планы, а сейчас, в капиталистических условиях, принимаются планы-прогнозы, целевые экологические программы. Как нам представляется, главное здесь не столько в форме планирования, сколько в нормативно-правовом характере плана – их директивности. И в этом отношении в основном изменения не произошли. По моему убеждению, с учетом назначения, смысла планирования и не могли произойти. Планы-прогнозы, о которых говорится в энциклопедическом словаре, являются методологическим основанием для разработки целевых экологических программ. Соответственно планы-прогнозы не могут быть обязательными, а программы по юридической силе сравнимы с социалистическими директивными планами. Если они не директивны, то теряется здравый смысл их разработки и принятия. И, что существенно, - выделение средств»¹³.

Во-вторых, документы стратегического планирования могут частично противоречить друг другу, могут противоречить вновь принятым федеральным законам и международным конвенциям. По справедливому замечанию ряда авторов, «установление правовых основ стратегического планирования в России потребует от федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления не только разработки документов стратегического планирования в различных областях и сферах развития государства, но и приведения уже действующих документов стратегического планирования в соответствие с актуальными требованиями законодательства»¹⁴.

Таким образом, принятие решений в государственном масштабе – это всегда расстановка приоритетов и выбор из актуальных и неактуальных требований, в том числе содержащихся в нормативных правовых актах, документах стратегического планирования, международных договорах.

Считаем необходимым отметить, что осуществление политики в области охраны окружающей среды возложено на Минприроды России. В ходе согласования проектов нормативных правовых актов каждое из министерств и ведомств отстаивает позицию согласно своей компетенции. Следовательно, прийти к единому мнению зачастую затруднительно.

При этом необходимо отметить, что прочтение одного и того же текста вовсе не означает его одинаковое понимание разными «читателями», и уж тем более не означает одинаковую его интерпретацию и исполнение. Таким образом, даже реализация документов стратегического планирования может быть по-разному проведена разными ведомствами и исполнителями.

Для сегодняшнего дня характерна определенная десакрализация ценностей, правил, норм, если не сказать – повсеместная. В отношении нормативных предписаний и документов стратегического планирования в частности она проявляется в двух основных аспектах. Во-первых, цели и задачи указанных документов благородны, но зачастую недостижимы. А, во-вторых, указанные благородные цели не предусматривают механизм их достижения и реализации. Цель слишком высока, чтобы ее достигать, методы слишком несовершенны и не соответствуют цели. При этом недостигнутые цели транслируются и повторяются в новом документе о планировании, который является трудно исполнимым.

Стратегическое планирование: охрана окружающей среды в 2017 году

Указом Президента РФ от 05.01.2016 № 7 «О проведении в Российской Федерации Года экологии» «в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития Российской Федерации, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности» 2017 год объявлен Годом экологии. Распоряжением Правительства РФ от 02.06.2016 № 1082-р утвержден план основных мероприятий по проведению в 2017 году в Российской Федерации Года экологии (далее – распоряжение № 1082-р, План 1). Полагаем, что перечисленные в Плане 1 мероприятия (всего – 234) являются первоочередными по отношению ко всем другим мероприятиям, запланированным на 2017 г. при осуществлении государственной экологической политики.

Однако ранее указом Президента РФ от 01.08.2015 № 392 «О проведении в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий» в связи с исполняющимся в 2017 году 100-летием создания в России первого государственного природного заповедника 2017 год объявлен Годом особо охраняемых природных территорий. План основных мероприятий по проведению в 2017 году в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.12.2015 г. № 2720-р (далее – План 2).

Указанное означает, что органы публичной власти, представители хозяйствующих субъектов и общественные объединения в 2017 году должны уделить особое внимание и развитию системы особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ).

Несмотря на то, что План 1 и План 2 по формальным основаниям невозможно определить, как документы стратегического планирования, обозначенные Н.Г. Жаворонковой, Г.В. Выпхановой проблемы реализации документов стратегического планирования можно, в некоторой степени, отнести и к рассматриваемым Планам.

В частности, Планом 1 не установлены сроки исполнения и проведения мероприятий. Кроме того, неясно, каким образом и в какие сроки ответственные исполнители должны будут отчитаться за «свои» пункты Плана 1 при учете того, что ответственными назначены не только федеральные органы исполнительной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, открытые акционерные общества и общественные организации.

Исполнителям придется самостоятельно поработать над планированием и определением сроков осуществления мероприятий Плана 1. Пунктом 4 распоряжения № 1082-р органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принять участие в реализации Плана 1, а также осуществить разработку и утверждение регионального плана мероприятий по проведению в 2017 году в Российской Федерации Года экологии в каждом субъекте Российской Федерации. В указанных планах можно будет указать контрольные сроки.

Еще одними минусом Плана 1 можно назвать неконкретность формулировок, употребление различных терминов для обозначения одного и того же понятия, отсутствие необходимых числовых показателей (сколько объектов размещения отходов нужно построить – два, три или больше?).

План 2 предусматривает проведение 168 мероприятий с разбивкой на мероприятия федерального и регионального уровня. Причем большинство мероприятий носят «медийный» характер и направлены на привлечение внимания к проблемам ООПТ (форумы, выставки, акции, выпуск полиграфической и сувенирной продукции). На федеральном уровне создание ООПТ в Плане 2 не предусмотрено, а на уровне субъектов Российской Федерации в разделе «иные мероприятия» Плана 2 установлены направления по созданию ООПТ регионального значения, однако не указано их общее количество. Однако неоспоримым плюсом Плана 2 является установление конкретных сроков проведения мероприятий.

Вместе с тем не стоит недооценивать информационный потенциал Планов, поскольку, по словам М.А. Подлесной, «экологическая политика в России все чаще приобретает форму не просто директив и законов, идущих сверху, а определенной информационной стратегии» .

Минприроды России тем временем приступило к подготовке запланированных мероприятий. Так, 21.11.2016 Минприроды России, Росприроднадзором, представителями региональных властей и промышленными компаниями подписано 4 соглашения о природоохранных инвестициях компаний в рамках Года экологии на сумму более 1 млрд. руб. Природоохранные мероприятия будут реализованы на территории Красноярского края, Вологодской и Тульской областей, Республики Бурятия¹⁵.

По оценкам Минприроды России, в 2017 году бюджет РФ планирует получить от уплаты экологического сбора 6 млрд. руб. Поскольку запуск нового регулирования перенесен на 2019 год, бюджетные субсидии будут распределены между регионами-лидерами, включая Подмосковье и Татарстан¹⁶.

Еще одной инициативой Минприроды России является развитие познавательного туризма на ООПТ. Создание соответствующей инфраструктуры может быть произведено и за счет привлечения частных средств, в том числе на основе концессионных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства.

Кроме того, глава Минприроды России С.Е. Донской предложил создать специальный фонд для аккумулирования средств на решение проблемы загрязнения водных объектов России. Особенностью указанного фонда может стать целевое расходование его средств в объеме, эквивалентном платежам за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты¹⁷.

Вывод

Термин «государственная экологическая политика» в нормативных правовых актах РФ не определяется. В рамках осуществления государственной экологической политики особое внимания следует уделить стратегическому планированию, принципы осуществления которого закреплены положениями Закона № 172-ФЗ.

Вместе с тем положения указанного закона не лишены недостатков. Так, некорректно сформулировано определение понятия «документы стратегического планирования», правильное понимание которого возможно лишь после прочтения и осмысления всего закона и его основным терминов.

В 2017 г. органам публичной власти, субъектам хозяйственной деятельности и представителям общественности необходимо будет реализовать 401 «экологическое» мероприятие, а эффективность указанного планирования можно будет оценить по итогам года. Вместе с тем очевидным является тот факт, что рассмотренные Планы носят преимущественно декларативный характер и не предусматривают сроков проведения мероприятий (План 1), определенные параметры и индикативные показатели, согласно которым можно оценить их результативность и целесообразность.

Текстовые сноски на индексы в статье

1 Молчанов Н.А., Егоров В.П., Матевосова Е.К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2. С. 28-34.

2 Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 27 - 30.

3 Боголюбов С.А. Соотношение экологических политик России и других государств // Экологическое право. 2016. № 4. С. 23 - 32.

4 Клюканова Л.Г. Особенности формирования государственной экологической политики Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013.№ 2. С. 9 - 12.

5 Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24 - 29.

6 Бринчук М.М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право. 2006. № 1. С. 15.

7 Боголюбов С.А. Экологическое право: учеб. / С.А. Боголюбов. – М.: Проспект, 2009. – С. 140.

8 Боголюбов С.А. Главное - прогнозирование реализации экологической политики // Экологическое право. 2011. № 6. С. 2 - 9.;

Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал российского права. 2011. № 3. С. 5-8.;

Буркин Д.О. Экологическая культура в государственных документах долгосрочного стратегического планирования // Общество и право. 2013. № 2. С. 58-60.;

Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24 - 29.;

Бринчук М.М. Планирование как элемент эколого-правового механизма // Экологическое право. 2013. № 5. С. 11.;

Бринчук М.М. Планирование как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического образования. 2014. № 3. С. 5-16.;

Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 32 - 40.;

Савенко Г.М. О стратегии экологической политики Российской Федерации // Вестник университета. 2013. № 18. С. 71-74.;

Савенко Г.М. Вопросы экологической безопасности в России // Вестник университета. 2014. № 16. С. 286-288.

9 Афиногенов Д.А., Воронин В.В. Роль документов стратегического планирования: правовые аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 2. С. 13 – 17;

Молчанов Н.А., Егоров В.П., Матевосова Е.К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2. С. 28-34;

Крамкова Т.В. Территориальное и стратегическое планирование: основные проблемы и тенденции развития законодательства // имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 4. С. 40-51.

10 Бринчук М.М. Планирование как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического образования. 2014. № 3. С. 6.

11 Бринчук М.М. Планирование как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического образования. 2014. № 3. С. 7-8.

12 Выпханова Г.В., Жаворонкова Н.Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. С. 24 - 29.

13 Бринчук М.М. Планирование как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны природы // Астраханский вестник экологического образования. 2014. № 3. С. 7.

14 Молчанов Н.А., Егоров В.П., Матевосова Е.К. Новые аспекты правового регулирования государственного стратегического планирования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 2. С. 33.

15 Подлесная М.А. Социально-регуляторные функции СМИ в условиях формирования государственной экологической политики: автореферат дис. ... кандидата социологических наук : 22.00.08 / Ин-т социологии РАН. - Москва, 2006. - С. 4.

16 Министр природных ресурсов и экологии России Сергей Донской рассказал о том, почему сортировка отходов – задача государственной важности: www.mnr.gov.ru.

17 Минприроды планирует пополнить бюджет на 6 млрд. рублей: www.gazeta.ru.

М.Е.Бабич,

магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),

консультант отдела оценок в сфере транспорта,

связи и экологии Департамента оценки регулирующего

воздействия Минэкономразвития России,

г. Москва