Ответственность за нарушение режима курортов: законотворческие инициативы

С учетом последних изменений природоохранного законодательства стала явной проблема невозможности привлечения нарушителей к административной и уголовной ответственности за нарушение режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Отсутствие необходимых составов и полномочий государственных органов приводит к росту безнаказанных нарушений на территориях курортов. Законодатель, в свою очередь, пытается изменить ситуацию и внести необходимые поправки в действующее правовое регулирование, что позволит привлекать к ответственности нарушителей. Автором статьи подробно рассмотрены законотворческие инициативы и сформулированы подходы к решению заявленной проблематики.

Законотворческие инициативы все чаще рассматриваются с точки зрения эффективности. Безусловно, эта положительная тенденция только наметилась, но радует чуткий настрой авторов проектов актов, которые разрабатывают нормативное регулирование для решения конкретных проблем, а не для «галочки». Тем не менее, частой проблемой правового регулирования, снижающей его эффективность, является так называемая «неработающая норма».

Норма закона оказывается неработающей по двум основным причинам. Во-первых, может отсутствовать необходимое финансирование для исполнения требований законодательства. Это наиболее типичная ситуация в случае осуществления делегированных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации: полномочия переданы, а финансирование – нет.

Во-вторых, не проработан механизм реализации законодательного требования. Это может быть отсутствие нормативного правового акта, регламентирующего поведение субъектов регулирования. Например, хозяйствующие субъекты не могут оформить лицензии в установленный срок, поскольку порядок лицензирования уполномоченным органом не утвержден. Либо отсутствует механизм привлечения к ответственности потенциальных правонарушителей. Указанное приводит к массовому игнорированию требований законодательства и дискредитации самого регулирования. Такая ситуация (в части безнаказанного нарушения требований закона) сложилась в сфере правового регулирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Незаконная застройка в первой и второй зонах санитарного округа, желание «подправить» установленные границы округов и зон, километры аварийных трубопроводов, отсутствие подключения к центральной канализации, неправомерная выдача лицензий на недропользование и необоснованное бурение скважин – все это ухудшает качество минеральных подземных вод, приводит к падению уровня минерализации нарзана и снижению его лечебного эффекта ¹.

Почему такая ситуация стала возможной? И как бороться с нарушителями? Давайте разбираться.

Вопросы ответственности

Статья 19 Закона № 26-ФЗ² предусматривает дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность за нарушение требований указанного закона. Поскольку формулировка статьи носит отсылочный характер, то ее реальное содержание зависит от нормативного правового регулирования в соответствующих отраслях. Несмотря на то, что указанная статья не претерпела с 1995 года ни одного изменения, объем ответственности, который могут понести правонарушители, за последние три года существенно изменился.

Законом № 406-ФЗ с 30.12.2013³ г. лечебно-оздоровительные местности и курорты были исключены из классификации особо охраняемых природных территориях (далее – ООПТ). При этом необходимые изменения во исполнение Закона № 406-ФЗ во многие нормативные правовые акты внесены не были, что существенно отразилось в том числе на порядке привлечения к ответственности за нарушение режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей.

В частности, при нарушении режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов согласно действующему законодательству нарушитель не может быть привлечен к уголовной ответственности, поскольку действие статьи 262 УК РФ на лечебно-оздоровительные местности и курорты с 30.12.2013 г. не распространяется. Новый состав в УК РФ до настоящего момента не внесен.

Кроме того, с 30.12.2013 г. нарушитель режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов не может быть привлечен и к административной ответственности: действие статьи 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на ООПТ» распространяется только на ООПТ.

Остались две другие «работающие» в данном случае статьи: нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9 КоАП РФ) и нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10 КоАП РФ)⁴.

Законотворческие инициативы

В 2015 году Минкавказом России были разработаны проекты федеральных законов, уточняющих статус Кавказских Минеральных Вод: «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды», (далее – законопроект № 1) и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О курортном регионе «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды» (далее – законопроект № 2)⁵.

За нарушение положений законопроекта № 1 было предложено установить гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (отсылочная норма, как и в Законе № 26-ФЗ).

При этом законопроектом № 2 предлагалось внести в КоАП РФ новый состав административного правонарушения – статью 8.39 «Нарушение правил санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортного региона «Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды». Позднее редакция была исправлена: предлагалось дополнить наименование и абзац первый статьи 8.39 КоАП РФ словами «территориях округов (в том числе зон округов) санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и курортного региона Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды».

Таким образом, авторами указанных законопроектов была предпринята попытка установления административной ответственности за нарушение режима санитарной (горно-санитарной) охраны указанных выше объектов. Однако законопроекты не были внесены в Государственную Думу Российской Федерации (далее – ГД РФ). Стоит отметить, что меры уголовной ответственности законопроектом № 2 не предусматривались.

В 2018 г. указанные законопроекты были существенно переработаны и положения об ответственности из них были исключены⁶.

Интересно, что ранее, еще в 2014 г., Правительством Российской Федерации был разработан и внесен ГД РФ проект федерального закона № 555658-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект № 3). Законопроект № 3 был принят ГД РФ в первом чтении 26.09.2014 г., а к его рассмотрению депутаты вернулись только в 2018 г.

Законопроектом № 3 было предложено внести изменения в УК РФ и КоАП РФ. В частности, распространить действие статьи 262 УК РФ и 8.39 КоАП РФ на случаи нарушения режима санитарных (горно-санитарных) округов природных лечебных ресурсов без изменения размера санкции.

Согласно заключению Комитета ГД РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям (далее – Комитет), подготовленному в 2018 г., в связи с изменением федерального законодательства законопроект № 3 утратил актуальность и дальнейшая работа над ним представляется нецелесообразной. Основными претензиями к законопроекту № 3 является большое число точечных изменений, его разработка в отсутствие единой стратегии развития санаторно-курортного комплекса, а также игнорирование положений других законопроектов, ранее принятых в первом чтении.

Запланированное рассмотрение законопроекта № 3 во втором чтении не состоялось, дата его рассмотрения была перенесена. Возможно, это было сделано в целях детального анализа проекта поправок, которые превышают сам законопроект в три раза⁷. Проект поправок также предусматривает положения об установлении уголовной и административной ответственности за нарушение режима санитарных (горно-санитарных) округов природных лечебных ресурсов.

По словам председателя Комитета ГД РФ Николая Николаева, правительственные поправки должны быть рассмотрены во втором чтении до конца 2018 г., однако и депутаты ГД РФ, и представители экспертного сообщества Ставропольского края оценивают законопроект № 3 и поправки к нему крайне отрицательно⁸ .

Стоит отметить, что предусмотреть меры ответственности законопроектом № 3 и проектом поправок уже не получится.

Дело в том, что в 2015 году была изменена редакция статьи 8 Закона № 64-ФЗ ⁹, согласно которой изменения в УК РФ могут быть внесены только отдельными федеральными законами. Аналогичные поправки в 2017 году были внесены в статью 1.1 Закона № 196-ФЗ¹⁰ : изменения в КоАП РФ вносятся отдельными федеральными законами.

Следовательно, из законопроекта № 3 и проекта поправок к нему положения о внесении изменений в УК РФ и КоАП РФ должны быть исключены.

Восполнить существующий пробел регулирования можно путем разработки отдельных законопроектов об установлении ответственности за нарушение режима санитарных (горно-санитарных) округов природных лечебных ресурсов. До принятия таких законопроектов и вступления их в силу за нарушение режима охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов привлечь к административной и уголовной ответственности будет невозможно.

Текстовые сноски на индексы в статье

1 Спасти нарзан. Пока не поздно. Как сохранить целебные свойства кисловодского нарзана. Электронный ресурс. Режим доступа: www.stapravda.ru/20170123/kak_sokhranit_tselebnye_svoystva_kislovodskogo_narzana_99800.html.

Дата обращения: 21.07.2018 г.;

Проблемное наследство. Данные о границах охранных зон на курортах КМВ нужно внести в государственный кадастр недвижимости. Электронный ресурс. Режим доступа: www.stapravda.ru/20120724/dannye_o_granitsakh_okhrannykh_zon_na_kurortakh_kmv_nuzhno_vnest_62308.html.

Дата обращения: 21.07.2018 г.

2 Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

3 Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4 Подробнее см.:

Бабич М.Е. К вопросу о привлечении к ответственности за нарушение режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов // Санэпидконтроль. Охрана труда. – 2017. – № 1. – С. 118-128.

5 Подробнее см.:

Бабич М.Е. Кисловодский парк и Кавказские Минеральные Воды: к вопросу о создании национального парка на территории эколого-курортного региона // Право молодых: сборник научных трудов Международного образовательного форума (г. Ставрополь, 12-13 мая 2016 года) / под ред. канд. юр. наук, доцента М.С. Трофимова: в двух частях. Часть 2. – Ставрополь: изд-во СКФУ, 2016 г. – С. 194-196.;

Бабич М.Е. Кавказские Минеральные Воды: перспективы изменения правового режима // Экологический вестник России. – 2016. – № 9. – С. 62-71.

6 Бабич М.Е. Кавказские Минеральные Воды: на пути к новому регулированию // Экологический вестник России. – 2018. – № 6. – С. 66-69.

7 Нет стратегии – нет ясного будущего. Кавминводы останутся без статуса федерального курорта? Электронный ресурс. Режим доступа: www.stapravda.ru/20180718/kavminvody_ostanutsya_bez_statusa_federalnogo_kurorta_122667.html. Дата обращения: 01.12.2018 г.

8 Какое будущее ждёт курорты Кавминвод. Погубит ли рынок оздоровительные курорты КМВ?

[Электронный ресурс]. Режим доступа: www.stapravda.ru/20181031/pogubit_li_rynok_ozdorovitelnye_kurorty_kmv_126009.html. Дата обращения: 06.12.2018 г.

9 Федеральный закон от 13.06.1996 г. № 64-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 13.07.2015 № 266-ФЗ, действует с 24.07.2015 г.).

10 Федерального закона от 30.12.2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции Федерального закона от 17.04.2017 № 69-ФЗ, действует с 28.04.2017 г.).

М.Е. Бабич,

заместитель начальника отдела правового

и методического обеспечения оценки

регулирующего воздействия

Департамента оценки регулирующего воздействия

Минэкономразвития России,

магистр юриспруденции (НИУ ВШЭ),

г. Москва.